连平：从中央经济工作会议看2024年政策着力方向
连平系中国首席经济学家论坛理事长、上海市经济学会副会长
12月12日，中央经济工作会议落下帷幕。每年底召开的中央经济工作会议都为下一年部署经济工作奠定了总基调，指明了政策方向。2024年是巩固和增强中国经济回升向好态势、全面恢复市场信心、实现高质量发展的关键一年。从会议公报内容来看，一系列重要的前瞻性政策信号有必要关注并把握。
看点1：2024年总基调比2023年更加积极进取
此次中央经济工作会议明确指出，当前我国面临的主要问题和挑战是国内有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。为此，明年要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，不断巩固稳中向好的基础。
与去年中央经济工作会议的总基调“稳字当头、稳中求进”相比，“稳中求进、以进促稳”无疑具有更多的积极取向和主动精神，特别是提出“以进促稳”，在当前及今后较长一段时期内都具有十分重要的积极意义。从长期来看，中国要实现“十四五”规划和2035年远景目标，跨越中等发达国家门槛，经济必须保持5%以上的增速。从中期来看，未来几年国际地缘冲突难以平息，叠加美欧经济失速，全球经济、贸易都将处于减速状态，中国经济唯有逆流而上，才能达成中长期规划目标。从短期来看，中国经济在疫情中和疫后修复一定程度上承压较重，只有更加积极进取，才能对冲下行压力，真正巩固稳中向好的基础，并为新一轮增长积蓄力量。
“先立后破”则体现了改革的务实性和渐进性。党的十八大以来，习近平总书记多次强调先立后破的工作方法，强调要统筹改革发展稳定，坚持先立后破，而不能够未立先破。这种“先立后破”的方法论能够最大限度地发挥中国经济增长的潜力，恢复市场信心，巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，增进民生福祉，保持社会稳定。“先立后破”不仅体现在妥善处理双碳目标与传统能源体系的关系中，推而广之，还体现在现代化产业体系与传统制造业、内外双循环与稳住外贸大盘、房地产业与新动能产业等关系中，甚至延伸扩展到大国关系等领域。在“先立后破”方法论的指引下，2024年，预计在更多领域或可看到一系列新的变化。
看点2：宏观政策将在适度加力下精准增效
会议指出，要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。会议对财政政策和货币政策所扮演的角色做了清晰定位，意味着明年财政政策和货币政策具有进一步拓展的空间，但仍会以“不搞大水漫灌”和“强刺激”为前提。
按照会议的要求，积极的财政政策将“适度加力、提质增效”。2024年，积极的财政政策将更加注重强化国家重大战略任务财力保障、支持科技创新和制造业发展、兜牢基层“三保”底线等方面。在力度把握上，2024年财政赤字率可能在2023年3.8%的基础上会略有下调,但仍将保持在3.5%以上的水平。主要是用好1万亿国债以及地方专项债的额度，延续落实结构性降费优惠政策，增加对社会保障、就业、医疗、养老等民生领域的支出等。必要时财政赤字规模将会适度加大，从中央财政状况看，财政赤字也有能力适度增加。
稳健货币政策的具体要求则是“灵活适度、精准有效”。2024年，货币政策将重点加大对科技创新、绿色转型、普惠小微、数字经济等方面的支持；在力度把握上，将促使社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配，保持流动性合理充裕。预计今年底到明年一季度，货币当局仍可能出台小幅降准、降息的政策措施，全年降准或为两次，共0.5个百分点左右，以增强政策偏松操作信号，加快恢复资本市场信心，提升商业银行扩大信贷投放的能力和积极性。伴随着宏观政策加力增效和经济进一步走向复苏，2024年人民币汇率有可能在基本稳定中波动升值。
看点3：现代化产业体系重点建设五个领域
会议指出，以科技创新引领现代化产业体系建设。要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。与以往不同的是，此次会议将“科技创新”作为明年经济工作的首要任务，彰显出科技创新对于引领现代化产业体系建设和推动产业创新的重要性。
在新发展格局下，科技创新担负着我国经济向高质量转型发展的重担。2018年以来，以美国为首的西方国家对我国科技产业的打压和制裁愈演愈烈。这一方面表明，近年来我国科技产业取得了长足的进步，在某些领域已处于世界领先水平，引起了美西方国家的关注；但另一方面也反映出我国整体科技水平仍然落后于西方，仍需要不断努力，缩小差距并迎头赶上。为此，会议从以下五个方面给如何推动科技创新以及如何引领现代化产业体系建设指明了方向。一是完善新型举国体制，实施制造业重点产业链高质量发展行动，加强质量支撑和标准引领，提升产业链供应链韧性和安全水平。二是要大力推进新型工业化，发展数字经济，加快推动人工智能发展。三是打造生物制造、商业航天、低空经济等战略性新兴产业，开辟量子、生命科学等未来产业新赛道。四是广泛应用数智技术、绿色技术，加快传统产业转型升级。五是加强应用基础研究和前沿研究，强化企业科技创新主体地位。
看点4：全面拓展内需发展空间
会议指出，要着力扩大国内需求，激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。相比往届，此次会议在扩大内需方面突出三项工作安排。一是强调消费和投资相互促进；二是进一步细化了新型消费的内容；三是具体部署了如何扩大有效投资。2024年，扩大内需工作的重要程度将继续上升。
今年前三季度，在外需拖累的情况下，内需的有效恢复成为拉动经济增长的关键。其中最终消费对经济增长贡献率达到83.2%，拉动GDP增长4.4个百分点；资本形成（投资）对经济增长贡献率是29.8%，拉动GDP增长1.6个百分点。相较于投资，消费是经济增长的持久内生动力。在疫情发生前的九年时间，最终消费支出对于GDP的贡献率保持在55%-69%的区间内，且贡献率都大于资本形成，表明中国内需增长已逐渐向以消费为主要拉动力的路径上转变。但相较于发达国家，我国消费仍有约20个百分点的巨大发展空间。在新发展格局下，消费也需要通过不断地向高质量转型发展来扩大规模。会议提出，要培育壮大新型消费，大力发展数字消费、绿色消费、健康消费，积极培育智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”等新的消费增长点。稳定和扩大传统消费，提振新能源汽车、电子产品等大宗消费。增加城乡居民收入，扩大中等收入群体规模，优化消费环境。投资虽然对内需的提振作用有所降低，但仍能起到托底作用，且若与消费能有机结合，能够助推经济高质量发展。会议指出，要以提高技术、能耗、排放等标准为牵引，推动大规模设备更新和消费品以旧换新。发挥好政府投资的带动放大效应，重点支持关键核心技术攻关、新型基础设施、节能减排降碳，培育发展新动能。完善投融资机制，实施政府和社会资本合作新机制，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设。
看点5：高水平对外开放聚焦四个方面
会议指出，要扩大高水平对外开放。我国对于开放始终秉持包容和支持的态度，始终遵循“平等互利”和“合作双赢”的宗旨，从不会因为任何理由主动打压和制裁他国。然而，当前国际形势纷繁复杂，贸易保护主义不断抬头。同时随着我国综合国力和科技实力的不断增强，来自他国的打压和制裁也越来越多，这就要求我国只有进一步提升对外开放水平，才能在国际竞争中站稳脚跟。
会议从四个方面着手，筹划和安排了明年如何开展更高水平的对外开放。一是要加快培育外贸新动能，巩固外贸外资基本盘，拓展中间品贸易、服务贸易、数字贸易、跨境电商出口。二是放宽电信、医疗等服务业市场准入，对标国际高标准经贸规则，认真解决数据跨境流动、平等参与政府采购等问题，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，打造“投资中国”品牌。三是切实打通外籍人员来华经商、学习、旅游的堵点。四是抓好支持高质量共建“一带一路”八项行动的落实落地，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目。
看点6：深化企业和财税金融体制改革
会议提出，要不断完善落实两个毫不动摇的体制机制，深入实施国有企业改革，促进民营企业发展壮大。这表明我国经济发展中，在以公有制为主体的前提下，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，明年要想稳住经济，两者缺一不可。会议提法与二十大会议内容保持一致，既要加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力；还要优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，拓展和加强民企有效融资渠道，帮助民企度过难关，支持民营经济成长壮大，为经济发展注入更多活力。
会议强调，要谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革。党的二十大报告从战略和全局的高度，明确了进一步深化财税体制改革的重点举措，涉及优化税制结构，坚持以共享税为主体的收入划分制度；发挥中央和地方两个积极性，完善财政转移支付体系；增强重大决策部署财力保障，健全财政资源统筹机制；提升资金效益和政策效能，进一步完善预算管理制度；增强财政可持续能力，筑牢风险防范制度机制；强化财经纪律约束，优化财会监督体系等六个方面。预计2024年相关改革措施将持续推进。从不久前召开的第六次中央金融工作会议精神来看，在金融体制改革方面，预计下一阶段将以加快建设金融强国为目标，以推进金融高质量发展为主题，以深化金融供给侧结构性改革为主线，着力打造现代金融机构和市场体系，优化融资结构，更好发挥资本市场枢纽功能，完善中国特色现代金融企业制度，完善国有金融资本管理，拓宽银行资本金补充渠道，做好产融风险隔离。
看点7：有效防范化解重点金融领域风险
会议强调，要持续有效防范化解重点领域风险，统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，坚决守住不发生系统性风险的底线。此处提法与中央金融工作会议的表述一致，当前我国金融体系风险整体可控，但上述三个关键领域依然存在隐忧，是制约经济复苏的重要不利因素。
关于房地产金融风险，会议明确指出，积极稳妥化解房地产风险，一视同仁，满足不同所有制房地产企业的合理融资需求。预计明年可能会加大对房企合理的融资支持力度，重点改善房企在流动性方面存在的困难。央行将延长并落实好房地产“金融16条”支持政策，指导金融机构用好保交楼专项借款，适当扩大商业银行等金融机构对房企融资支持企业的范围，加大民营企业债券融资支持工具的支持力度。关于地方债风险，预计下一阶段，各地将严肃财政纪律，推动地方政府和融资平台通过盘活或出售资产等方式，严控债务负担相对较重地区的新增政府投资项目。央行将引导金融机构通过展期、借新还旧、置换等各种方式，分类施策化解存量债务风险。政策性银行作为“准财政”的金融机构，未来也可能参与到化解地方债务的项目之中，为妥善化解地方债起到积极推动作用。关于中小金融机构风险，经过近几年的改革化险，高风险中小银行数量已经较峰值下降一半。预计明年有关部门还将完善金融风险监测、评估与防控体系，进一步压降高风险机构数量和风险水平，逐步缓释中小金融机构风险，守住不发生系统性金融风险的底线。
看点8：推进新型城镇化和乡村振兴融合发展
会议提出，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。扩大内需的关键点在于城乡协调发展，想要把经济搞活，城镇化建设和乡村振兴得“两手都要抓”。然而，疫情三年使得城镇化推进进程明显放慢，特别是“人的城镇化”——户籍率提高的速度边际放缓，这一局面有望在明年得以改观。
会议提出，实施城市更新行动，打造宜居、韧性智慧城市。这与加快推进保障性住房建设，平急两用公共基础设施建设，城中村改造等三大工程相对应，预计明年保障性住房建设将加快进程，以更好地满足刚性和改善性住房需求。房地产行业将是明年政策支持的重点领域和方向。会议再度强调，要有力有效推进乡村全面振兴，抓好粮食等重要农产品稳定安全供给。政策旨在针对农村建设投资、保障农产品供给方面加大支持力度。当前农村发展存在短板弱项，农业农村基础设施仍有明显薄弱环节。预计明年财政将加大中央财政转移支付力度，扩大农村基建和科研投入；金融业也将不断加大农村经济发展的支持力度，央行可能会再度追加支农支小再贷款规模，商业银行及金融机构支农贷款规模有望逐步增加，以持续支持农业薄弱环节。
（撰写人员包括：刘涛、罗奂劼、马泓）
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