改革开放以来，随着市场化的推进，中国的社会利益开始分化，并衍生出了一个边缘群体和底层社会，由于基本的权利在市场化进程中没有得到应有的保障，他们最终成为市场上的最少受惠者，进而诱发了一系列的上访和群体性事件，学界将这一系列上访和群体性事件统称为社会抗争。按照蒂利（Charles Tilly）等学者的定义，社会抗争具有五方面的特点：（1）抗争发生的偶然性；（2）抗争行动的集体性；（3）抗争诉求的公共性；（4）抗争属性的冒犯性；（5）抗争对象的政治性（政府）。^[1]4-9从这些特点来看，特别是抗争的集体性、冒犯性和政治性，无疑意味着对政治秩序的挑战、威胁和破坏，因此，政治秩序再生产也就成为一个时代课题。那么，面对上访、群体性事件等社会抗争行为，政府是如何进行政治秩序再生产的？

回顾来看，中国的社会抗争实际上经历了一个从无到有、从小到大的发展过程，这大致可以划分为以下三个阶段：第一阶段为前社会抗争期，时间为改革开放以来至20世纪90年代初期。改革开放以来，政府开始实行面向市场化的改革，在“以经济建设为中心”、“发展是硬道理”、“效率优先，兼顾公平”等理念的指导下，经济增长主义的绩效观开始弥漫于政府的各个层级并贯穿于政府决策的始终。在这一时期，经济发展带来了巨大的“下溢效应”，几乎所有的人都从改革中受益，差别只是有些人多一点，有些人少一点。但是这种差别并没有引起人们的注意，这是因为：一方面，这种差别不是太大，相对比较合理；另一方面，人们更专注于纵向的收入比较，而不太关注横向的收入比较。所以，直到20世纪90年代初期，中国的改革都算得上是一场“全赢游戏”。第二阶段为社会抗争凸显期，时间为20世纪90年代中期至20世纪末期。进入20世纪90年代中期以来，中国的改革也开始由“全赢游戏”变为“零和博弈”，不再是所有的人都从改革中受益，而是一部分受益，一部分人受损，社会抗争也随之凸显。在这一时期，社会抗争规模小、数量少，对社会构成的冲击程度不高。面对社会抗争，政府可以说是有“反应”无“回应”，这表现为：在性质上，将群体性事件界定为“敌我矛盾”，是“一个犯罪学应该关注的前沿问题”^[2]；在法律上，将群体性事件归类为“治安事件”，强调其聚众性、非法性和危害性；在操作上，对社会抗争的处置，多以控制、镇压为主，这表现为通过“挤脓包”、“拔钉子”等多种治理技术的应用以达至“摆平理顺”的效果。政府这种压制式的刚性维稳理念和手段不但没有达到稳定的预期目标，反而进一步激化了民众的抗争行为。第三阶段为社会抗争高发期，时间为21世纪以来。一方面，“效率优先，兼顾公平”的发展理念在实践中进一步扭曲，“效率”被无限制扩大化，而所谓的“兼顾公平”在很大程度上就是不顾；另一方面，政府对民众的社会抗争行为缺乏充分的认知，过度突出其“危害性”和“非法性”，进而采取了压制式的“刚性稳定”。这两个方面的叠加进一步激化了民众的抗争行为，2004年更是形成了信访“洪峰”，2008年则是出现了瓮安事件、孟连事件、府谷事件等一大批影响较大的群体性事件。这一时期的社会抗争也有了一些新的特点和趋势：第一，发生起数、参与人数、事件规模不断扩大；第二，事件类型、所涉领域、参与主体呈现多样化；第三，行为方式激烈、对抗性强、破坏程度高。

面对频发的上访和群体性事件，学界多以“底层视角”的社会抗争理论来进行分析和解读，主要关注民众的抗争行为、动员方式、社会影响，并产生了诸如依法抗争（欧博文、李连江，2006）、以理抗争（于建嵘，2008）、以气抗争（应星，2011）、以势抗争（董海军，2008）、以死抗争（徐昕，2008）、以身抗争（王洪伟，2010）等具有解释力的概念，可以说，抗争性政治已经成为理解当前中国政治的核心概念和强势话语。然而，基于“底层视角”的社会抗争理论，在有效解释当前中国民众抗争行为的同时，也存在研究范式上“重社会轻国家”，甚至“有社会无国家”的难题，这种对国家能动性的遮蔽，最终将“抗争性政治”引向了“中国崩溃论”的结论。中国崩溃论以当前激化的社会矛盾和高发的社会抗争为依据，据此认为，“由于不能适应经济社会变迁带来的挑战，中国的政治体制将会在不远的将来崩溃”^[3]。可以说，中国崩溃论所折射出来的是抗争性政治的理论困境，社会抗争只是中国政治的一个面向，而政府回应则是中国政治的另一个面向，基于此，我们要把国家找回来，关注国家在社会抗争中的能动性。

正如何显明所指出的：“当一种社会现象在空间上呈现为不同区域普遍存在的共性问题，在时间上呈现为持续性、重复性出现的现象时，这种现象的发生一定存在某种必然性的逻辑。” ^[4]49同样的道理，面对社会抗争的频发，再仅仅将原因和责任归咎于民众的不合理诉求、地方政府的不合理作为，而只去做表面的追问与调整，不去做深层次的制度反思，显然已经没有太多意义。因此，必须将体制原因带回分析的中心。基于此，政府和学界开始对诱发社会抗争的体制性因素——发展型政府体制进行反思。所谓发展型政府是指“发展中国家在向现代工业社会转变过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”^[5]，其基本表现为“重经济建设，轻公共服务”的职能履行、“有经济政策，无社会政策”的政策格局。根据学界的相关研究文献，以“是否有社会政策”为标志，中国的政治秩序再生产过程可以删繁就简为两个时期：第一个为社会抗争期，第二个为政府回应期。进入21世纪以来，以科学发展观、和谐社会等执政理念的提出为标志，我国开始进入社会政策时代。这两个阶段的划分也表明，我国的政治秩序再生产过程内涵了社会（社会抗争）和国家（政府回应）两方面的因素。

反思发展型政府体制所带来的第一个改变就是，政府对于社会抗争的重新定义。在属性上，政府不再把社会抗争当做“敌我矛盾”，而是当做“人民内部矛盾”，如2004年制定的《关于积极预防和拖上处置群体性事件的工作意见》就将群体性事件解释为“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚众、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚众等活动”；在法律上，政府不再单一强调社会抗争的“闹事”性质，而开始关注其“合理要求”，相关的称谓也由原来的群体性治安事件（1997）、群体性闹事事件（1998和1999）、群体性闹事（2002）统一改为群体性事件，这种称谓的改变，走出了原有的“闹事”之说转而强调民众对于权益的保障；在处置上，政府开始变“刚性稳定”为“韧性稳定”，面对社会抗争，政府不再简单地使用控制、镇压等手段，而开始采用妥协、包容、合作、疏导等方式，并通过建立公正的分配体制、加大财政投入、进行司法改革等方式来纾解社会矛盾。

反思发展型政府体制所带来的第二个改变就是，公共服务型政府开始成为我国改革的目标和重点。发展型政府的根本问题在于，没有妥善处理好改革过程中的协调性问题，这被学界批评为“重经济建设，轻公共服务”、“有经济政策，无社会政策”。因此，要解决发展失衡的问题，实现经济社会的协调发展，需要深化改革，通过服务型政府建设，为全社会提供基本而有保障的公共服务，不断满足广大群众日益增长的公共服务需求。服务型政府的提出，是对政府职能全面、准确再认识的结果，强调经济政策和社会政策的协调推进。基于此，一系列旨在保障社会公平、提供公共服务的社会政策开始兴起，这表现为：在教育方面，政府积极推进义务教育基本公共服务的均等化，缩小城乡、地区之间的教育差距；在医疗保障方面，实行“新医改”，促进卫生公平，着手解决“看病难、看病贵”等问题；在养老保障方面，实行“新农保”，逐步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系；在生活保障方面，相继建立城市和农村最低生活保障制度，针对贫困群体实行综合救助。这一切都表明，面对社会抗争，政府进行了有效的回应。

作为学术研究，不仅要发现问题，更需要解释问题。面对中国从“社会抗争”到“政府回应”的这一政治秩序再生产过程，我们应该如何从学术层面进行解释？一般而言，政治秩序再生产作为一种以制度更新来再造政治秩序的制度变迁过程，主要有诱致性变迁和强制性变迁两种研究范式。诱致性变迁又称社会自发式变革，它是指一群（个）人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行所引起的制度变迁，具有如下的特征：（1）变迁主体为社会，企业、团体、个体、群体等是制度变迁的主体力量；（2）变迁目标比较明确，其旨在通过具体的制度变迁来引致获利机会；（3）变迁过程缓慢、渐进，这表现为新旧制度之间的交替并不明显，推动新制度产生的过程是一个反复尝试、点滴渐进的过程；（4）变迁路径自下而上，是一个先由基层探索，再由政府确认，最终成为国家正式制度的过程；（5）变迁成本较低，制度变迁是一个增量变迁的过程，成本分阶段分摊，成员对成本相对容易承受^[6]，而且整个变迁是由社会自发进行的，有利于调动社会的参与度和积极性。强制性变迁又称政府驱动式变革，是指由政府命令、法律引入和实行所引起的变迁，具有如下几方面的特征：（1）变迁主体为国家，主要为各级政府和部门；（2）变迁目标比较明确，政府在法律、法规的制定上具有较强的指向性；（3）变迁过程突进、激变，整个变迁过程藉由政府的强制力来推行；（4）变迁路径自上而下，是一个先由政府进行制度选择和设计，再经由政治社会化，向全社会推行的过程；（5）变迁成本相对较高，一方面整个变迁过程并非出于民众的自愿而是依靠国家暴力的强制推行，另一方面整个变迁过程的突进、激变特点，变迁成本无法做到分阶段承担。

就上述两种研究范式而言，在对我国从社会抗争到政府回应的政治秩序再生产的解释上，都缺乏解释力。这是因为，诱致性变迁所强调的社会自发式变革，只看到了社会抗争在推动我国政治秩序再生产中的作用，而忽视了政府面对抗争的能动性回应。同理，强制性变迁所强调的政府驱动式变革，只看到了政府回应在推动我国政治秩序再生产中的作用，而忽视了社会抗争的作用。因此，我们需要有一个新的解释框架，在对我国从社会抗争到政府回应的政治秩序再生产过程做出解释时，同时能够关注到国家与社会两个方面的因素。为此，本文提出了回应性政治这一研究范式，它是以政治稳定为目的，以“社会需求—政府供给”为过程，国家对社会需求保持了较高的敏感性，并通过不断的调适、学习、回应来满足社会需求，在社会有需求—政府有回应的国家与社会互动过程中推动政治发展的一种制度变迁过程。概括来看，回应性政治主要有以下三个关键论点（参见图1）：

第一，政治稳定是回应性政治的逻辑起点。

政治稳定旨在保障政治体系能够持续地对社会价值进行权威性分配，具体表现为一国政治体系的有序性（相对来说不存在暴力）和连续性（关键成分保持不变）^[7]，它背后所蕴含的是政治成员对于政治体系的认同感和支持度。对于中国而言，由于选举合法性的缺失，政治稳定也就被当作领导人衡量改革利弊得失的重要指标，政治稳定的程度更是意味着政权合法性的程度。对此，有学者指出：“‘维稳’是一项有着中国特色、被提升到治国安邦层面，带有极强政治色彩的重要工作。”^[8]改革开放以来，政治稳定的功能、价值和地位不断凸显，经历了一个由从属于经济发展到并列于经济发展再到优先于经济发展的转变。在改革开放初期，在“经济工作是当前最大的政治”定位下，政治稳定从属于经济发展，旨在为经济发展提供稳定的环境，为此，邓小平指出“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”^[9]286。到了20世纪90年代，在“把握好改革、发展、稳定的关系”定位下，政治稳定开始并列于经济发展，被赋予了利益调解、矛盾化解的功能，为此，江泽民指出“当前正处于经济体制转轨时期，人们思想观念的转变需要一个过程，各方面利益关系变动较大，各种矛盾可能会比较突出，保持稳定更具有重大的现实意义”^[10]461。进入21世纪以来，政治稳定的功能更为凸显，党的十七届四中全会提出了“发展是硬道理，稳定是硬任务”的理念，并要求各级党政领导干部“切实抓好发展这个第一要务，履行好维护稳定这个第一责任”，虽然从次序上来看政治稳定仍然并列于经济发展，但是从“一票否决”、“一把手挂帅”、“天价维稳”等政治实践来看，地方政府和官员无疑将政治稳定放到了优先的位置，这是因为，经济发展做不好至多是无法升迁，但是政治稳定出了状况，则会乌纱不保。^[11]也因此，能否保持政治稳定也就成为领导人选择改革方案、步骤和时机的重要标准，中国的改革也被称为“危机驱动型”、“社会矛盾倒逼型”改革。换而言之，政治稳定是执政者进行政治改革的逻辑起点，政治改革的目标旨在解决所面临的政治社会危机，进而维持和巩固执政者（党）的政治合法性。

第二，国家与社会的互动是回应性政治的运作过程。

在现代政治分析中，维持政治稳定的关键在于满足社会需求，这背后的理论基础就在于“现代国家的合法性清晰而不可动摇地建立在大众主权概念之上” ^[12]32，国家必须通过符合社会需求的政府供给来确保其合法性。本文将这种国家通过满足社会需求来维持政治稳定的方式称为国家与社会互动论，它强调政治不稳定主要源于政府供给与社会需求的错位与失衡，因此，为了维持政治稳定，国家需要根据社会需求进行调适和变革。这种国家与社会互动的过程也就是新制度主义所强调的“需求—供给”模型，基于“需求—供给”模型，社会需求就成为了政府供给的标准和依据，据此，查特杰又将当前政府的治理称为“从社会观点出发的治理”（government from the social point of view）^[12]42。根据马歇尔的公民身份理论，社会需求主要表现为公民权利，这主要包括以财产权为基础的经济权利、以政治自由和选举为基础的政治权利、以社会保障为基础的社会权利。^[13]67-127值得指出的是，在不同的社会发展阶段、不同的政治生态环境中，社会的需求可能是不同的，这就要求国家要对社会需求保持高度的敏感，据此来给予不同的供给。那么，这种国家与社会的互动在我国当前的政治秩序再生产中是如何体现出来的？在中国语境中，社会抗争实质上是民众的一种请愿行为，蕴含着民众的社会需求表达，民众的社会抗争也旨在期望政府回应社会诉求，而政府回应就是对社会需求的满足过程。当然，这种从社会抗争的需求输入到政府回应的政策输出存在一个时间差，根据制度经济学的相关解释，政府只有在原先的制度成本大于收益时才会推动制度变革、以新的政策输出来满足社会需求，这也就是政府只有在社会抗争严重影响到政治稳定时才会进行制度变革和调整，从而使整个政府回应过程具有一定的滞后性。

第三，政治发展是回应性政治的非意向性结果。

在“社会需求—政府供给”的回应性政治模型中，虽然制度变迁的出发点是为了维持政治稳定、回应社会诉求，但是经过“社会需求—政府供给”的国家与社会互动，实际却带来了政治发展的非意向性结果。换而言之，为了保持政治稳定，“政府从它所处的社会环境中获得输入，即社会需求，然后输出结果以作为对社会环境的反应，即政府供给，经过社会需求输入和政府供给输出这以互动过程，最终保持了政府供给与社会需求的一致性，从而在‘社会有需求，政府有回应’的国家与社会互动中推动政治发展”^[14]。面对改革开放以来，市场化改革所造成的“效率”与“公平”的畸形发展及由此而引发的以上访和群体性事件为表征的社会抗争，政府的治理成本开始不断上升、维稳压力日趋加大。为了应对治理危机、重构政治秩序，在“和谐社会”、“科学发展”、“加强和创新社会治理”、“保障和改善民生”等新的维稳理念指导下，国家开始通过服务型政府建设来不断满足广大民众日益增长的社会公平需求。服务型政府的建设又进一步促进了我国的政治发展，这表现为两个方面：（1）重构了国家能力，针对发展型政府“重经济建设，轻公共服务”的发展实践及由此而造成的国家能力畸形发展——“强汲取能力，弱再分配能力”、“高强制能力，弱规范能力”，国家开始通过服务型政府建设，对国家能力的不均衡发展进行了矫正，一方面通过财政杠杆来增强国家的再分配能力，如加大财政转移支付、结构性减税、调整财政支出结构等；另一方面通过制度建设来增强国家的规范能力，如通过“破”“立”相济的办法来补齐中国的制度短板。（2）行政民主的兴起，行政民主是相对于选举民主而言的，选举民主关注于“权力的来源”，强调民众的选举投票权；行政民主关注于“权力的运行”，强调民众对于公共决策的参与。针对中国“刚性维稳”所造成的“利益表达受阻”及民众的抗争反弹，政府开始通过强调“公民有序政治参与”，将公共政策过程向民众开放，通过“信息公开”、“听取民意”、“吸取民智”的方法来畅通民意表达、倡导参与式民主和治理。

表1 回应性变迁与其他类型的比较

总结上述，特别是对比诱致性变迁和强制性变迁，回应性政治所蕴含的回应性变迁具有如下的特点（参见表1）：（1）在变迁主体上，既包括国家也包括社会；（2）在变迁目标上，国家无明确目标，是一种社会需求下的被动调适和变迁；（3）在变迁过程上，具有缓慢、渐进等特性，政府回应具有相对的滞后性，只有在既有的制度成本高于制度收益，直至影响政治稳定时才会做出制度变迁；（4）在变迁路径上，回应性政治是一种上下互动的变迁过程；（5）在变迁成本上，由于政府回应是以社会抗争为前提，具有鲜明的危机驱动特征，所以变迁成本相对较高。

建立一个对人民负责任的政府，是现代国家治理的核心议题。在西方的理论和经验中，特别强调选举之于政治问责的重要性，可以说是没有选举就没有问责，这是因为选举打通了“谁统治”和“统治的怎么样”这两个政治学的基本命题，通过控制权力的来源进而来约束权力的行使，丧失权力的危机感和惩罚机制迫使掌权者认真而负责地履行权力，关注社会诉求、提供公共服务。不同于西方“因选举而负责”的理论预设，面对民众以社会公平为诉求的抗争行为，中国政府开始以服务型政府建设来重建政治秩序，换而言之，是社会抗争而非民主选举驱动了我国的服务型政府建设。对此，学界以“非选举问责” （Accountabilitywithout election）来概括当前中国政治发展的新近变化，即在缺乏选举的压力机制下，政府依然对公共服务、社会公正、民生等议题予以了充分关注，表现得越来越负责，如对于“共享改革发展成果”、“坚持社会主义公平正义”等理念的强调以及对于“民生财政”、“公共服务建设”等议题的实践。非选举问责在中国的兴起，有着一定的社会和制度基础。从社会基础来看，由于中国的社会需求表现为社会权利优先于政治权利，所以，作为对社会需求的一种回应，政府供给也就相应表现为“社会建设先于政治建设”；从制度基础来看，当前中国驱动政府负责的制度机制并非是西方选举式的“用手投票”，而是自上而下的压力型体制，作为公共服务实际提供者的地方政府及官员，其权力主要源于自上而下的授权而非自下而上的“用手投票”。

非选举问责作为当前中国政治发展的现状，其有效性表现为，政府通过对于公共服务的关注，以社会政策托底的形式，构建起了一张囊括教育、医疗、卫生、养老、保险、住房在内的社会保障网，对那些市场化改革以来的最少受惠者进行了政府干预和帮扶，进而有效地缩小了不平等、降低了不安全。以基尼系数为例，根据国家统计局的数据，自2008年以来，我国的基尼系数开始逐年回落，从2008年的0.491回落至2015年的0.462。然而，同时需要看到的是，非选举问责在促进政府职能向公共服务回归的同时，也存在一些困境和难题，正如新近研究所揭示的那样，作为公共服务实际提供者的地方政府“尽管在名义上回应了中央政府的政策要求，但其实际行为仍然体现出了发展型政府的特征，其社会政策创新主要服务于地方经济发展特别是地方财政收益最大化的需求，而不重视对地方公众需求的回应”^[15]。缘何如此？如何理解非选举问责所表现出来的这种有效性和有限性？我们对这一问题的回答需要回归至回应性政治的范式中。

第一，从正面来看，回应性政治彰显出了政府较强的学习、适应能力，政府对社会需求保持了较强的敏感性，能够根据社会需求做出回应和调适，进而实现了政治秩序的再生产。对此，学界用诸如政治学习（political learning）、政府学习（government learning）、吸取教训（lesson drawing）、政策输出（policy transfer）、政策导向学习（policy-oriented learning）等^[16]词汇来概括政府应对危机时的反应和调适。中国政府的这种学习和适应具有如下两个特点：（1）政府的学习能力主要是通过公共危机、社会矛盾等方式来获得，“对于政府来说，危机不仅意味着是危险，同时也是系统变革的契机，具有冲击和瓦解不合理的体制和制度功能”^[6]。从经验来看，中国政府在每次自然危机或人为危机中都保持了较强的学习和适应能力，通过制度创新有效地化解和应对了社会危机，如经由汶川地震而习得的对口支援制度。（2）政府的学习具有渐进性的特点。学习不是一蹴而就的，政府学习是一个渐进适应的过程。改革开放以来所倡导的“摸着石头过河”策略就旨在以渐进改革来为政府的学习和适应预留足够的时间。对此，舒耕德教授指出，围绕保持政治稳定这一核心目标，中国所采取的是有限改革主义（limited reformism）的制度调适^[17]，即政府会根据社会需求进行有限而非全盘的变革和调适，而且在调适的过程十分注意方式和手段，会采取一种“中央主导的政策实验”（experimentation underhierarchy），即在重大政策出台之前，中央政府会先在个别地方进行政策实验并适时总结提炼经验，在形成一定的模式之后再推广到全国的其他地方，这种政策实验使中国政府获得了非同寻常的适应能力，能够不断根据外部情况进行学习和调整。

第二，从反面来看，回应性政治也暴露出了政府在应对危机上的滞后性、被动性、改革目标的不明确性以及在变革上所展示出来的局部性调整。虽然面对社会抗争，政府展现出了较强的学习、适应能力，但是，“由于政策和制度学习涉及既得利益、体制惯性、定势思维，它并不像学校学习那么简单；恰恰相反，它往往是痛苦、困难、耗费时日的”^[18]378。这具体表现为以下两个方面：（1）在危机应对上，回应性政治具有一定的滞后性和被动性。正如“回应”一词所蕴含的那样，政府的回应是以社会抗争为前提的，具有鲜明的危机驱动和矛盾倒逼特征，而社会抗争本身代表着社会矛盾的一种爆发，它会提升政府的治理成本、削弱政府的合法性资源，从而使政府在改革中失了先机。通俗地来讲，当前中国改革具有鲜明的“吃一堑，长一智”的特点，而这一特点使得政府在学习、调适中所花费的学费和成本都比较高。（2）在危机解决上，回应性政治具有变革目标不明确和局部性调整等特点。由于政府回应所蕴含的回应性变迁在应对危机上缺乏前瞻性和系统性，所以，在相应的变革上，与强制性制度变迁和诱致性制度变迁相比，它的变革目标本身不明确，而是被社会牵着走，所做出的也只是局部性变革和调整，忽视了制度的系统性，这也因此被郑永年称为“救火式变革”^[19]112。而非选举问责作为政府对社会抗争的一种回应结果，其最根本的特征就在于割裂了民主与民生之间的关系，试图在缺乏民主支撑的前提下来解决民生问题，无疑犯了“头疼医头，脚疼医脚”的错误。对此，吴忠民评价道，“社会矛盾倒逼型改革缺少顶层设计、前瞻性以及配套性，因而在面对越来越复杂的社会矛盾问题时就表现出一种越来越明显的被动性”^[20]。