结构化的知识：公共行政的理论建构何以重要？

王铮政治学人

2024-09-17

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2023年，政治学人学术中心的三位成员在《北京科技大学学报（社会科学版）》相继发表了专题学术论文，希望对中国政治学的各分支学科（领域）进行学术评价，体现青年学人的学科关怀与思考。本篇文章关注的是理论建构对于公共行政学的重要意义，作者将其概括为“结构化知识生产”。政治学人团队认为行政学是政治学的重要组成部分，也是公共管理学科的重要理论支柱，要及时纠偏公共行政研究本体研究模糊、问题意识淡薄、结构化程度不高等问题。（政治学人编辑部）

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作者简介

王铮，中国人民大学公共管理学院博士研究生，政治学人学术中心成员。

重新思考理论之于行政学研究的意义，为经验导向的行政理论生产提供可能的路径，能够助推行政学研究的知识增长。对行政学研究而言，理论可以深化对政府及其行为内涵的理解，提供政府改革、社会变迁的动力解释，更能够通过确立和修正规范性价值，影响政府对于价值意义的判断，继而促成公共秩序。当下，政府本体研究不足、方法凌驾于问题意识、知识生产的结构化程度不高等问题掣肘行政学理论的发展。针对于此，需要树立规范的研究思维，这包括建立经验世界与理论之间的穿梭感；培育从概念、命题到理论的规范的结构化知识生产思维；发掘隐匿在特定情境背后的一般性的行政学知识。

反思是推动一个学科发展并且持续正向发展的生命力。自中国公共行政学学科恢复和重建以来，无论是学术成果的发表、学术共同体的建立，还是研究成果的转化，学科发展都取得了令人瞩目的成绩。但与此同时，“公共行政学是一门科学吗”、“公共行政存在的价值是什么”、“中国的公共行政学有自己的理论吗”等问题同样引起国内学术界持续的反思和讨论。这些反思形成的基本共识是，长久以来，中国的公共行政研究呈现出学科边界模糊、问题意识薄弱、“自说自话”等“研究品质危机”和“合法性危机”。这些形形色色的“危机”，实质上触及的是一个学科之所以“自成一派”并与其他学科区分开来的知识生产问题。

这里的知识，指的是对社会现象、社会行为的性质、成因及其意义的学理性阐释。当这种解释高度结构化并成为一种关系定律时，理论便产生了。在此意义上，学科危机、方法危机、思想危机是现象（或结果），其症结则在于知识生产−尤其是理论生产问题，即，作为一门独立学科的公共行政学，是否生产了知识/理论？从学术共同体一般的研究评判标准，这些知识/理论的“质量”如何？其是否有助于推动/实际推动了中国的行政实践？本文的目的不在于对公共行政学是否是一门科学做出评判，也无意于为其作为一门独立学科的正当性做辩护，事实上无论对这些问题做出何种评判，都并未影响行政学作为一门学科已然逐步发展成熟的既定事实。但之所以从知识/理论生产这一更本源的线索来再度反思公共行政研究，则是因为其关系到我们是否能否持续拿出区别于其他学科的好研究，继而在学科变迁的镜像之下坚守“我们”。

一、发源于政府实践的公共行政，何以需要理论

公共行政学发轫于深厚的社会发展和政府改革实践。就学科而言，一般认为1887年威尔逊发表的《行政之研究》标志着行政学作为独立研究领域的诞生。以某个时刻发生的特定典型事件为基准，将其确立为学科诞生的标志或旗帜，便于从事该学科的后续研究者定位其研究的起点，明晰其身份，从而形成学科内部的共识，并以此为基点构筑学科大厦。这对学科的发展固然必要，但一个学科所指向的研究问题从来都是连续的。当这个问题持续累加到现有的知识体系对其缺乏关注、或并不足以提供有效的解决方案时，该研究问题域作为一个单独学科来研究的必要性就凸显出来了，新的学科也就呼之欲出。公共行政学便是在此背景下产生的。

随着大规模的社会化生产和市场经济的推动，美国在19世纪中期开始逐步完成了传统农业社会向现代社会、自由资本主义向垄断资本主义的过渡，工业化和城市化水平也大幅度提高。快速发展的工业化和城市化极大改变了美国经济社会的发展面貌，但也带来严重的经济垄断、贫富分化、政治腐败和城市管理问题。应对这些问题，美国开始在市政体制、文官制度、公务员制度等领域发起了改革。此过程中，一方面，政府的职能逐步扩大，承担越来越多的经济调节、市场监管和公共服务职能；另一方面，生产生活的分化以及专业性、专门化领域的形成，需要更专业、更技术化的政府管理，专业的公共行政成为迫切需求。此外，为了消解政党分肥制带来的弊病，将行政与政治进行适当的剥离以保持行政的独立性，成为当时可能的选择。这些因素的汇合促使政府在现代公共事务中的角色越来越凸显，专业的、具有效率的政府服务成为社会需求，同时研究政府及其运行的知识生产便成为极其重要的任务和需求。简言之，公共行政是伴随生产力发展和工业扩张而出现的，其一开始便需要为解决现实的社会需求和政府改革提供方案。这种生发于社会变迁和政府改革并且极富应用性的学科，其相当部分的使命便是为现实实践提供政策方案，那么为何仍然需要生产知识和提供理论？或者说，理论生产何以关系到公共行政学科的发展，并且成为判断其研究产出质量的一个标准？

主要原因有二。首先，作为社会科学的使命使然。公共行政首先是一门社会科学，其次才是应用型学科。前者是知识属性问题，其框定了研究对象（社会现象）和研究任务（阐述社会现象及其发展规律）；后者是学科取向问题，即该学科的研究定位是为了获取和生产知识，还是服务于解决实际问题。既然公共行政是社会科学，那么其必然遵循社会科学的一般要求，比如以人、以及由人组成的社会的运行为研究对象，致力于探求社会运行规律。但是，不同的人会组成不同群体，加入不同组织，受到不同组织的激励、文化和制度的约束和塑造，继而表现出不同甚至截然相反的组织行为。这些对不同组织及其行为和规律的关注，成为学科分野的一个重要因素。具体到公共行政学，其更多关注公共组织−尤其是政府的行为和规律。而一旦上升到规律层面，就要求这个学科产出的知识具有一定的结构性和抽象程度，其要能够对某一类政府运行和政府行为的成因、表现、动力做出有力度的解释，并试图确立一些有关“什么是好的政府”“什么是好的行政”的价值判断，而这些解释和价值判断要具有一定的“去情景化”特征。以上这些都指向理论生产。

另一种视角是从应用型学科出发，认为公共行政是一种应用型学科，故而公共行政的目标在于为社会公共事务的治理提供对策，为改进政府运行质量提供方案。至于生产理论，或者争论公共行政是否有自主理论与否，并非学科发展需要主要考虑的。这里的问题是混淆了“方案”与“做出方案的依据”。换言之，即使从应用型学科角度观之，公共行政提供的也应是做出这种方案−而非另一种方案的依据，即为何采取这种做法而不是其他做法。要回答为何是A，而不是B，则需要揭示影响A和B背后的不同“因”，这便离不开理论阐释。以应用型学科为由，片面地将理论生产排斥在公共行政学科之外，或者对生产自主理论避而不谈，并不能回避提供“方案”时对理论依据需求的事实，但“我们”又缺乏“自己”的理论，这也就导致对其他学科理论的直接挪用、套用甚至是照搬。

实际上，恰恰是与政府治理和政策实践紧密联系的应用型导向，导致公共行政的理论具有自发的经验特质。即，公共行政的理论是经验导向的理论，它区别于理论史、人物思想史、学术史的理论。经验导向的理论有一个确定的目的−为政府行为和政策提供知识依据。在理论层次上，公共行政的理论需要解释这个政策有效、而其他政策无效的原因；需要解释某一类冲突出现，而另一类秩序达成的原因。通过明晰因果关联、机制发掘和效果对照，继而为政府治理方法提供知识根据。

二、生产知识：理论之于公共行政的意义

理论能够为公共行政研究带来什么？从理论类型及其一般功能来说，理论能够深化对研究对象的行为的理解、提供关于其行为变化规律的解释，并根据这些规律变化作出某种预见性的制度设计，以影响政策对象作出与其预期相一致的行为。这些功能对公共行政同样适用，只不过，因公共行政的核心研究对象是具有公权力的政府。故而理论对公共行政而言，不仅具有描述、理解、解释和预见功能，还能够通过确立有关制度、政策和行为的价值标准，影响政府形成对某事某物“好”与“不好”的价值判断，继而通过影响政府行为达致某种公共秩序，即理论之于公共行政的规范功能。

首先，理论能够深化对政府运行及其行为内涵、特征的理解。作为公共行政核心研究对象的政府，理论首先能够深化人们对特定条件下某项政府行为或政府运行模式特征、内涵及其影响的理解。这些特征和意义来自于研究者对政府运作的长时段的近距离观察，来自对某个领域政府行为的持续关注、体察和反思。这种特征和意义的归纳可以是独特的，如在特定文化、情境下归纳出的并对解读该情境下其他行为具有启示意义的概念；也可以是一般的，虽然基于特定情境提出，但因其研究问题具有一般性，故而这种特征在其他情境中同样适用。

以压力型体制为例，荣敬本用“压力型体制”来描述和分析中国地方政府运行过程。在最初的概念中，压力型体制体现为一级政治组织（县、乡）为了完成经济赶超和上级下发的各项指标而采取的数量化任务分解机制、物质化的评价体系。这里包含了几个要素：一、经济增长是压力型体制的主要领域；二、县乡是压力型体制的主要发生层级；三、量化分解机制和物质化评价体系是压力型体制的主要构成要件。在此之前，尽管也有诸多概念被用来描述中国的政府运行，但这些概念多是从特定的理论范式推导得出，故而概念的解释边界随不同理论的出发点而每每不同。相比之下，压力型体制概念的意义在于，作者基于河南3个乡镇的走访调查，从经验比较出发（而非理论出发）抽象出压力型体制模式，来总括性描绘中国基层政府的运作形态，展示了中国基层政府是如何在各种压力驱动下运行的，这无疑更能清晰和客观地呈现时下中国基层政府的行为特征。当然，随着研究的深入，该概念又被证明在经济以外的政治、社会等各领域同样存在，且其不局限在基层政府的运行过程，而是整个中国政府运行体制所具有的特点。此外，压力型体制还被用来解释改革开放以来中国经济的发展奇迹、乡镇的策略主义行为以及基层的形式主义。尽管这些研究已经超出压力型体制提出者最初的呈现政府运行的构想，但这恰恰表明这种生发于实践领域、经由概念抽象的理论尝试所蕴含的理论延展性。

其次，理论能够提供关于政府改革和公共秩序变迁动因、影响的解释。这类解释涵盖相关改革、变迁的起因、推动力及其影响，目的在于帮助我们理解特定事件和行为的发生等问题。即因何发生，在什么条件下发生，推动力是什么，为何以这种形态而非其他形态发生，其对现有结构产生了何种影响等。尤其是对特定行为和结果之间的因果关联的解释。此类研究与理论生产的关系最为紧密，其常见的创新就是对某一个习以为常的现象提出新的解释，或者关注到既有理论之所以成立的前提条件（或适用领域）的微妙变化，以及这种变化（或领域更替）对既有理论的颠覆和重构。例如，一般认为，民主和正式的问责制度是维持社会稳定和保障基本公共服务提供的前提。但为什么在正式问责制度缺乏的条件下，地方官员仍然有强烈动机维持公共品供给？蔡晓丽基于中国农村的实证研究发现，在中国乡村广泛存在着传统性的提供公共品的激励性组织（如宗族和寺庙），所以它可以在某种程度上来缓解制度化的结构覆盖和吸纳能力不足，蔡晓丽用非正式问责机制来描述这一过程。

最后，理论还能够发掘价值标准，影响人们对于理想状态的界定。与前述的理解、解释功能不同，理论还可以通过“确立、修正人类对于理想状态的界定”，引领人类社会发展的方向。具体到公共行政领域，对于政府而言，理论的规范性之所以重要，在于决策者和政策执行者常常需要做出价值判断。比如，在资源有限的条件下，为何这项议题优先于其他议题？为何A（而不是B）成为政策制定的首要标准？为何A方案而不是B方案更受到政府青睐？这就涉及到价值判断问题。这里的判断并非意味着价值标准本身有高低上下之分，而是面对同一事实时，不同立场、不同偏好的人对该事实的重要程度/优先级的认知不同。而理论的规范性就在于塑造一种超越个体的，能够被大众共享和认同的价值标准。实际上，好的理论可以影响政府形成的相关知识，比如关于什么是“好”的行政行为，什么是“善”的政府，“哪些价值”应该被优先考虑，政府行政应该产生何种公共价值等。这些知识可以成为政府实施行政行为、制定和执行公共政策的标准，继而促使政府行为更加规范。而且，由于公共行政的研究对象是政府，故而理论的规范功能不再是停留在价值层面的泛泛讨论，而是具有了更高的实现可能和潜在的“变现”能力，能够通过影响政府而将行为规范转变为制度原则，并直接作用于政策执行和政府行为。

三、碎片化的繁荣：行政学的公共管理转向及其风险

20世纪80年代开始，随着改革开放而启动的国家经济体制、政治体制改革，对公共行政的研究提出了新的时代需要。在国家学科规划的统一布局下，以及中国老一辈行政学家的极力倡导下，行政学由1986年归列于政治学二级学科，到1997年成为独立的科学研究领域，行政学发展逐渐步入自主性和专门化的轨道。历经近40年的发展，行政学取得了长足的进步：公共行政研究领域不断拓展，多学科知识的涌入扩宽了公共行政的研究视野；学科话语体系更加完善，地区性和专业领域的学术组织促进了知识生产、传播和交流。但越逢学科“热发展”之时，“冷思考”也越为重要。这不仅关系到如何回顾和审视已经产生且正在持续增长的学科研究，也关系到我们能否发现新的知识增长点，继而持续产出对社会现象、对政府变革具有解释力度、具有实践指导意义的知识。基于此，对公共行政研究的反思依然恰逢其时。

（一）研究对象庞杂：“公共性”是避风港吗?

目前，关于公共行政的研究，学界大致存在两种认识。一是聚焦于“政府行政”，包括政府内部运行、政策过程，也包括关注特定政府行为的社会结果，或者社会现象背后的政策成因。二是聚焦于“公共”，将与政府不同职能部门的各类公共事务（如交通、规划、财政、医药卫生、应急、社会保障、教育等）、其他非政府类的公共组织及其事务管理（非营利组织、事业单位等）纳入到研究范围。一般来说，第一种思路属于古典的行政学研究，或者行政管理研究，其特点是以学科内核-政府及其行为-为研究对象；而第二种思路更为当下学科发展所采用，即围绕政府行政，将其外围的议题一并归为公共行政研究。实践中，这也表现为其他学科的学者大量涌入行政学领域，以及大量的跨学科、交叉学科的研究发表。

这里隐含的逻辑是，规划、交通等各领域均属于社会公共议题，而“公共”是公共行政的锚定点；那么这些议题自然属于公共行政的研究领域，研究者本身也便具有了公共行政共同体的成员身份。究其原因，部分是因为作为公共行政研究本体的“政府”本身便是高度模糊的，另一部分则是源于现代社会的发展与政府职能的扩大。个人、社会生活的方方面面都与政府产生千丝万缕的联系，这使得任一领域都或多或少具有“公共性”而成为公共议题。对此，部分学者已经将学科本体研究的淡化，以及以“公共”为名的多学科融入视为公共行政新的学科危机。

实际上，其他学科对行政学的适当融入蕴含着理论产生的机遇。这是因为，研究者所关注的问题，切入问题的视角、沿用的话语体系、选取的研究方法，一般是其所受训练的学科决定的。但随着研究视野的扩宽，会发现人为的学科划分所产生的知识割裂，恰恰会限制对问题的全面认识，仅从某个特定学科企图理解社会现象，所得到的只可能是现象的一隅。那些接受过系统的行政学学习，但在本科、硕士、博士阶段同时有过其他学科训练经历（如哲学、社会学、政治学等）的研究者，看待同一问题的视角往往不同。视角的转换、视野的扩宽则进一步影响对问题产生“症结”的不同判断，进而更有可能产生新的解释。以“邻避”研究为例，政府研究的学者多聚焦于政府决策，将邻避冲突的成因归结为决策过程的封闭性或者环评程序的正当性。但新近基于物权的研究则指出，中国邻避冲突源于中国住房商品化改革，居民获得物权并据此建构“我家意识”，不过由于与物权相关的制度安排并未及时理顺，邻避冲突由此发生。这也为邻避冲突提供了来自政府决策以外的解释。

问题是，这种融入是否“应该”有边界或者条件？在当下学科相互交融、研究日益开放的环境下，似乎不应人为地为学科交叉设置边界。但由于不同学科在研究资料获取、研究场景进入等各方面天然的存在差异，这种差异又会影响研究周期的长短、发表速度的快慢。当将学科内在的差异人为地拉平，将其置于同一起跑线，用同一把标尺对其进行测量并据此作为资源分配的依据时，便会导致“有文献积累而无知识增长”的局面。而行政学研究的特质恰恰在于，对研究对象（政府）的行为变化非切身观察而不可得，对经验材料的获取/分析因理论想象力高低而层次不一，对整体逻辑的探求非长时段的体察感悟而不能有。于是，越是那些需要长时段地观察政府行为变化、近距离地走进田野、在理论与经验之间反复关照的可能产生“好的”知识的研究，越有可能在理性选择之下“被边缘化”。长此以往，学科的“内核”便不复存在了。

总而言之，核心问题不在于其他学科是否突破了行政学的学科领地，也不在于对这种“突破”做出何种价值评判，而在于新的研究者的进入，是否增进了对研究对象（政府及其行为）的认识？是否敏锐地察觉和捕捉到“公共之痛”并将其学术化表达？是否对既有问题提出了新的具有启发性的解释？而这些问题，非简单的冠以“公共性”便可避而不谈。

（二）研究方法刍议：“方法”遮蔽“问题”

公共行政领域研究方法的争论由来已久。西蒙和沃尔多曾就公共行政是实证的还是规范的进行过旷日持久的争论。时至今日，这种方法论层面的争辩已经具象为“定性还是定量”的研究方法争论。越来越多的受过系统方法训练的学者加入到公共行政的研究队伍中。一方面，方法多样、设计精巧的研究作品不断涌现，研究的专业性不断提高；另一方面，对方法的崇拜愈演愈盛，“只见方法不见问题”的现象并不鲜见。这其中，定性与定量之争又使得本就相对忽略研究问题的学科研究，再次将焦点拉回到研究方法本身的“优劣”讨论上。事实上，方法本身的讨论并非不重要，讨论的过程便是方法不断完善的过程，而不同的研究方法又会导致不同的科研实践。但当下的诸多讨论实质上已经超出了对方法本身的讨论，而形成了某种非此即彼的价值判断。例如，主张实证和量化的研究者常常将“可复制性”“可验证性”奉为衡量行政学研究质量的圭臬；而非量化研究的学者则批评这种狭隘的技术性，但又难免以量化研究的代表性、普遍性标准忖度自身所从事的案例研究，从而产生方法的不自信。

更大的误区则在于，那些刚进入该领域的初学者或研究者，由于尚未建立对研究作品质量的判断能力，往往会盲目崇拜方法，或者对研究方法产生误解。典型的观点诸如，“非量化=质性”“无数理模型便是质性”“量化优于质性”，如此种种不一而足。此外，在学术发表竞争愈发激烈的情况下，精巧的研究方法又很容易被简单等同为研究能力，相对获得更多的发表机会。于是，初学者常常苦于钻研方法（研究工具而非方法论）而忽视对更基础的研究发问、思维逻辑的训练，并尝试以看似精密的方法设计来缝补研究问题的缺失以及研究逻辑的羞涩。研究中常见的“以复杂的模型论证出人人易见的道理”，其并非量化方法自身的局限，而是研究者倾注更多的精力于方法设计，而对一篇研究最核心的研究问题（针对理论缝隙）的重视不够。

本质上，研究方法是服务于研究问题的。回答研究问题，则需要借助研究方法。研究方法为回答研究问题提供了“工具”。即，方法是为研究问题服务的。因此，方法本身无所谓“好坏”，只有“适合”与否。每种方法都有其优势，也有其特定的边界，某种方法较其他方法更适合于特定的研究问题。例如，（抽样）调查适合于了解民众的态度观点，实地研究可以揭示人们在对待特定公共议题上如何相互影响，案例研究则能够凸显特定条件下的因果机制，生发和培育假设性解释关系。正是不同方法的互补和结合，才使得研究问题能够得到清晰的回答，也就使得理论生产成为可能。

（三）研究重心偏离：重现象描述而轻理论阐释

鉴于行政学与政府具有天然的亲近性，行政学的议题本身便是紧紧围绕政府而展开的。研究者会倾向于以实践者的现实需求和对问题的定义来确立自己的研究问题，甚至直接沿用实践者的话语体系。这样的做法能够提高研究成果的应用性。一方面，公共行政实践者关注的问题往往是已经显现出来的痛点问题，这为新的理论生产提供契机。痛点问题首先是真问题，即已经客观存在。痛点问题还应是棘手的公共问题，问题成因多样且相互关联，一旦不能有效解决，便会引发更严重的公共之痛。而痛点问题所以出现，往往源于既有手段解决问题的失灵，即“药不对症”。这种张力本身便孕育着新的理论生长点。发掘痛点问题的症结、提供新的解释，这个过程就是知识生产的过程。反之，研究者遵循实践导向的问题与语言表述，其研究成果更便于实践者的接受和理解，从而为实践工作提供政策依据和方向指引。此外，有前瞻的研究者还能够在此过程中获取一手数据，了解实践者对问题的态度，从而深化对经验问题的特征、内涵及其逻辑的认识，并为自己的研究寻找经验依托。久而久之，这种依托成为某种经验场景并为研究提供源源不断的经验感悟。

然而，把握好与研究对象的“距离”同样重要。原因在于，其一，经验现象的零碎化和知识生产的系统性之间存在张力。实践者在不同时期关注的重点议题、表述议题时所用的概念每每不同，不同领域的政府行为也常常各有差异。而知识生产恰恰相反，知识生产是累积的、连贯的过程。某个新的知识并非凭空产生，而是在既有的知识体系内拥有其自身的“位置”，与已有的知识共享一些标准，同时为新的知识指明方向。如果仅仅是跟随实践话语亦步亦趋，而不关注众多实践背后的一些基本关系类别、行为范式和行动逻辑，则对事实的研究很容易变成对一定环境中各个互不相关也不大重要的事实的罗列，不仅难以形成连贯的、系统化的研究主题，更可能会消解知识生产的自主性。其二，经验现象可以具有多种形态，也可以被表述为不同的词汇，但其底层的逻辑可能是共通的，不同现象背后也会具有本质关联。此外，表面上看似不同的现象可能恰恰处于同一结构化的场景下并受其塑造。发掘这种关联，探索驱动现象之所以呈现这种形态、而不是另一种形态的推动力，或者为什么从这个现象演化为另一个现象，这也是知识生产的过程。

以“基层治理”研究为例，研究者常常发现，基层在不同时期会被赋予不同的想象，并承载着不同的治理机制。改革开放之前，单位制是基层治理的主要机制，准行政化的单位组织支配着单位成员的日常生活；市场化进程启动之后，基层治理又相继在居民自治、市场化服务、行政重心下移之间摇摆和反复。如果我们只是聚焦于基层中发生的零碎现象，而不去关注驱动这些现象背后的结构化力量，就难以解释：为什么政府购买服务的市场化机制在某一时期成为主导，另一些时期则提出治理重心下移？为什么某种组织形式在这个时期被用作国家统合或动员社会的工具，而在另外一些时候则被用于向社会赋权？之所以会出现这样的困惑，原因在于只是“就现象论现象”的研究，没能看到塑造这些现象背后的结构化因素，而且这种形态及其功能可能恰恰是这种结构化力量有意建构出来的。故而，超越对特定现象的描述，发掘隐匿其后的一般性知识，是行政学研究从研究走向理论的关键一步。

四、建立规范的研究思维：经验导向的行政理论何以可能

无论是私人生活，还是我们在特定环境中经历的现象，其往往是由相互关联的结构性变化引起的。要理解个人困扰，明晰社会现象，就需要超越个人的局部环境，将个人/现象置于整体的社会历史和制度中，再反观自身在整体中所处的位置，考察“我”之所以在此处的推动力（为何来此）、意义（有何意义）以及“我”与将要进入的位置之间的相互影响（局部与整体关系）。这是一种规范的思考方式和思维能力，具备这种能力，“便能在大量不同的环境中捕捉他们彼此间的联系”。这种能力对经验导向的行政学研究同样重要。

（一）指向真实实践：经验与理论的反复关照

理论来源于经验世界，但又高于经验世界（抽象程度）。知识和理论是在回答特定的困惑中产生的，其有两个来源。一是对现实问题的困惑，即特定事件/现象（的发生形态、成因等）为研究者所不解；二是对既有理论的困惑，当这种困惑与理论解释不匹配时，就构成了理论缝隙，为新的解释预留了空间。就本质而言，两种困惑均生发于真实实践，只是第一种困惑针对实践问题本身，第二种则将实践与既有的解释进行关照，从而寻找新的理论突破。正如黄宗智所言：“我们要做的是根据扎实的经验证据来决定对不同理论的取舍、对话、重构和推进，再返回到经验/实践中去检验。”实践是产生真问题的领域。从事行政学研究的学者普遍承认，中国拥有悠久厚重的历史、丰富的改革实践、特色鲜明的治理经验，这为理论生产提供了肥沃的土壤。但实践本身并不会直接导向理论生产，“学者”的角色很关键。但“学者”又并一定是隔绝于政府行政过程的。他/她可以近距离观察政府运作，并且长时间、持续性的在所在领域有所思考，以便在理论思考和经验事实之间反复对话，建立关联；他/她也可以直接从事政府治理，并以知识界共享的话语体系、叙事逻辑、结构化的思维模式将经验事实呈现出来。

指向真实实践的研究具有如下特质：第一，关注并进入经验田野。量化研究并不排斥田野实践。好的田野研究恰恰可以通过详尽的过程了解，为量化过程提供假设性解释关系。实践的变化可以考验理论的清晰度和承载力，反之，好的理论能够迅速识别经验变化的关键内容，用新增的经验部分来扩宽已有的理论边界。第二，从观察走向参与。作为行政学研究对象的政府并不是铁板一块，其公开的惯用语言、政府文件也并非总是与行为完全映照。通过观察、访谈以及二手资料的发掘，固然能够增进对经验事实来龙去脉及其意义的“理解”，却难以基于“理解”来还原政府的行为逻辑，更无法了解其真实的行为动机。必要的“参与”是重要的。这包括参与到政府会议组织、报告起草、纪要整理、监督检查、考核激励、沟通协调、意见回应等，再将参与过程的所得所感与经验材料、理论解释进行反复比照。第三，大时段的研究视野。大时段意味着要不断跟踪经验事实的变化，而非基于一时一地一事便做出简单判断。大时段还是一种筛选机制。那些最能影响事物发展方向的推动力不是昙花一现的，而是历久弥新，具有持续性的影响力量。研究视野的拉长，使得研究者更容易捕捉到这种结构化的影响力量。相应的，一些相对次要的因素便被过滤掉。例如，A 处在某一个结构化场景中，A 所呈现出的特征、行为变化均受到结构化场景（X1，X2，X3…）的驱动和塑造。构成场景本身的元素的力量变化（如构成要素的新增、消亡和叠加），以及场景本身的变化，都会映射到 A，进而使 A 在不同时期呈现出差异化、甚至是交往反复的变化。若只拘泥于A 在某一时间节点的某一特征便仓促下结论，或者只是关注到 A 从 b1 阶段到 b2 阶段的变化，便尝试分析其影响因素，则很难做出整体性的解释。最后，判断研究是否指向真实实践，是真问题还是“伪”问题，还意味着研究本身是否能否“经得起实践者的‘常识检验’”，“不被实践者认为‘啼笑皆非’”。

（二）建立关联：结构化的知识生产

结构化的知识，指的是知识从业者通过其研究思维将零散、孤立、平面化和无组织的观点逐步条理化、层次化并建立相互间联系的过程。结构化的知识要求对某事某物进行精确的定义、建立边界清晰的命题、发掘因果关系的联动机制。限于篇幅，这里仅以概念为例，来阐释如何生成结构化知识。概念是知识的基本单元。概念提供了描述和理解某类社会现象的标尺和工具，研究者可依托概念来分析其他社会现象，而无须重复地观察和了解事物。概念不是凭空产生，亦不能完全凭借研究者妙笔生花的“创作”主观构造，而是需要通过对经验事实的归纳，尽可能反映事物对象所特有的属性。概念是有层次的。研究者（也包括使用者）需要清晰地界定概念的层次和具体指向，即是在何种层次上运用概念的，其指向的是个体及其行动，还是关系互动，抑或是结构与机制。例如，在公共行政学核心关注的“政府−市场−社会”框架中，“市场”指向的是一个“领域”（与国家相对应的经济领域）、一种机制（基于价格、供求、竞争的资源配置方式），还是一类实体（狭义上的企业）？我们在何种程度、何种意义上来构建和使用这些概念？该问题所以重要，是因为概念的层次关涉能否精准的描述概念所指向的对象特征，也直接影响后续命题和理论对话的清晰性，从而避免研究者表面上使用同一个概念，但实际上各有所指而出现的“词不达意”甚至“鸡同鸭讲”的窘况。概念应是简洁的。概念的目的是清晰地阐明对象的属性和性质，其功能之一是向其他研究者直观和清晰地呈现、精准论证研究问题，表明作者观点，将问题和观点讲明白。如若概念本身刻意造作、或者概念与概念（实则是名词）互相镶嵌，则非但起不到简化研究的目的，甚至会遮蔽研究问题，为读者造成阅读障碍。故而，对结构化的知识生产而言，首要的不是盲目构造概念，而是如何在不使用概念的前提下，尽可能用简洁的语言传递思想。

同理，结构化的知识还要求清晰呈现研究对象及其特定结果间的机制关联，即不仅提供A和B之间是否相关的解释，还要提供这种影响是通过何种因果机制发挥作用的解释，从而揭示解释要素和被解释要素之间连动的生发性。

（三）寻求一般性的知识

知识和理论建构寻求的是超越某种“情境性”，提供经验背后相对稳定和一般意义的行为特征、规范原则或者因果关联，即追求“一般性”。所谓一般性，指的是被人类所共享、共有的、具有广泛解释力的知识，这些知识不是割裂的，而是在既有的理论大厦内持续累积，相互关联，具有系统性。

在行政学领域，一旦谓之“情境性”，便很容易让人联想到基于特定政治、社会、历史文化而发展起来的治理模式，以及据此所形成的试图成为普遍公理的理论解释和话语体系。因此，在经历了学科重建之初对国外教材的直接引介和翻译之后，伴随本土改革实践提供的丰富经验，以及学科研究者的理论自觉，构建具有自主特色的话语体系成为当下中国行政学发展的要义。但在某种意义上，这种基于特定情境而生发的自主的、特色的研究同样可以生产出一般性的知识。情境的特殊性并不影响知识的一般性。事实上，那种宣称普世的、放之四海而皆准的理论话语，其本身也正是基于一时、一地、一国的经验而构建的。故而，追寻知识的一般性，并不能否认（也无法否认）知识生产过程所赖以依存的特定情境。

关键的问题是，如何从特定情境中构建一般性的行政学知识？可能的路径有三：第一，关注现象背后的一般性问题。在不同的文化背景和制度环境下，政府的形态是多样的，不同层级政府的职责、分工、运作模式、治理绩效也各有差异，但只要是政府，就无法回避“权力如何运作”“资源如何分配”等一般性问题。再比如，组织的形态是多样的，组织规模、组织文化也每每不同，但无论是医院、学校、企业还是政府，都同样涉及组织结构、激励设计、管理幅度等基础问题。虽然我们的研究基于特定的场景和时空，但问题关切是基础和一般性的，这便具有了和既有的知识体系进行对话的基础。第二，遵循一般性的分析逻辑。比如，对某项议题的研究采用知识界普遍认可的研究方法；针对特殊经验与一般性命题之间的困惑进行发问，重点关注特殊性何以形成、特殊性与一般性之间的关系−而非特殊性的表现形态；关注特定行为背后所具有的通则式的、非个人化的、可以和其他社会事实进行对照的特征；关注一般性知识在特定情境下的作用及其影响，等等。第三，尤其关注如何定位地方性知识在整个知识体系大厦中的位置。即，如果情境性知识得以进入整体知识体系，那么其在该体系中应该居于何处，归属于何种位置，其能为现有知识体系做出何种增益，产生何种价值？以此为反思基准，来倒推一般知识的生产。

五、结语

通过对国内行政学研究快速发展的回溯分析，本文发现：第一，理论对于发源于政府实践的公共行政学同样重要。这不仅源于其作为社会科学的使命使然，也是其为实务界提供决策依据的基础。第二，对公共行政而言，理论不仅可以增进对政府及其行为内涵的理解，提供关于政府改革、社会变迁的动力解释，更能够通过确立和修正有关制度、政策和行为的价值标准，继而通过影响政府行为促成某种公共秩序。第三，在学科发展日益成熟的当下，行政学的公共管理转向及其隐含的本体研究模糊、问题意识淡薄、结构化程度不高等问题，值得研究者的进一步关注。第四，具备从个体到公共、从要素到结构的逻辑思维能力，对经验导向的行政学研究同样重要，这关系到我们能在何种程度上呈现情境性知识（中国）的一般价值。

也就是说，对于应用导向的行政学研究，理论生产（知识）同样重要。如果我们以应用性为由，片面地将理论生产排斥在行政学研究之外，或者只关注形色各异的现象而对其背后的一般性问题避而不谈，我们的学科或可以继续存在并向前发展，但我们的知识积累则很可能很难前进。而要构建理论，则需要首先树立规范的研究思维，这包括对政府本体的关注，对真问题葆有坚持，对田野的坚守，对概念使用保持谨慎，对方法论思维的训练，对分析工具的重视等等。

同时也需注意，理论生产需要成为研究旨趣，但并非所有的行政学研究都要产生新的理论。理论的增进、知识的累加包括发现、推进、加固、增益等多个环节，诸如发现一种新的现象（或新的问题）、或者对该现象提出新的解释等等，这些本身就是理论发展的必需。基于此我们期待有更多的学者加入行政学的理论研究中，也期待有更多的理论自觉！

责任编辑：陈泽瑗

一审：陈翕二审：肖伟林终审：王智睿

文章来源：《北京科技大学学报》（社会科学版）2023年第2期

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