“达标锦标赛”：冲突性目标的治理机制——以生态环境治理为讨论场域
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面对相互冲突的治理目标，中央如何对作为执行主体的地方官员进行政绩考核和有效激励，平衡多重目标的有效达成？文章聚焦于生态环境领域，将当前的模式概括为“达标锦标赛”，从而形成了对已有的“晋升锦标赛”理论的补充。有助于深化对相关问题的理解和认知。（政治学人编辑部）
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作者简介
袁方成，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师；
姜煜威，中国人民大学国际关系学院硕士研究生。
国家治理的目标往往具有多元与冲突的特征，如何协调和实现冲突性目标是国家治理现代化的重要实践问题。对于生态环境保护等与短期经济增长存在潜在冲突的目标，中央通过以强问责为导向、以绩效“达标”为免责标准的政绩考核，促使地方开展非经济领域治理的“达标锦标赛”。与具有强激励特征的“晋升锦标赛”不同，“达标锦标赛”要求地方必须达到治理绩效底线，具有“强压力—弱激励”特征。地方面对“达标”约束下的“晋升”机遇，需保证完成治理任务，并在此基础上追求经济增长和社会治理的卓越绩效，由此实现冲突性目标的兼顾，这也成为中国国家治理的基本经验之一。
一、“鱼”或“熊掌”：冲突性目标的治理命题
国家治理目标与社会利益诉求受一国政治制度、发展路向、地域特征和个体行为等因素影响，具有多元与冲突特征，国家治理体系和治理能力现代化要求治理方式与社会公共问题的动态复杂性能够有效契合。20世纪90年代以来，行政和财政分权改革及经济建设为中心的政策导向推动了中国经济高速发展，而地区经济发展失衡、城乡居民收入差距拉大、环境污染等系列问题逐步显现。在科学发展观指引下，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，置于日益突出的地位，新的发展方式和体制机制加快形成。随着国家治理理念朝向绿色发展进一步转变，中央对生态文明体制改革总体部署，完善资源总量管理和全面节约制度，全国主体功能区规划和国家生态文明试验区建设相继展开。党的十九大首次提出防范化解重大风险、污染防治、精准脱贫三大攻坚战，进一步突出了生态环境治理在国家发展战略格局中的重要地位，国家战略朝向协调发展转变。
（一）冲突性目标的治理命题
客观上看，在战略转型过程中，相当一部分地区的能源和产业结构尚未完成转型，污染处理技术相对落后，经济发展对自然资源与环境保护的压力持续增大。自上而下的环保压力要求地方政府严格监管工业项目建设和企业污染排放，使经济增长与环境治理的冲突性增加，屡屡出现“文件打架”甚至“目标打架”的情况。而经济增速在干部考核中居于主导地位，往往导致地方官员选择性执行环境政策，生态环境治理目标难以快速、有效地实现。
为有效化解治理目标间的冲突，提升整体治理效能，中央强化考核及严肃追责、将冲突性强的目标赋予高层政府或分配给不同部门执行，往往被认定为可行之策。针对环境治理政策在地方层面执行不力的问题，中央提高了其在干部考核中所占的权重，并于2007年将之设为“一票否决”指标。自2015年中央通过细化生态文明建设目标评价考核体系、建立领导干部任期生态文明建设责任制，以及在全国范围内开展环保督察、评比表彰文明城市和卫生城市等办法，将辖域环境质量和生态保护达标作为官员晋升的必要条件。随后，中央全面深化改革领导小组第十四次会议首次在全国层面明确提出环境保护“党政同责”和“一岗双责”,强化地方党政领导的环境治理职责，力图在保证经济运行总体平稳的同时，改善环境污染状况，推动战略性新兴产业发展和结构转型。
中央在加强地方环保政绩考核和问责方面的努力，提高了地方对环境治理的重视程度和政策执行力度。地方政府推动环境整治和经济结构转型的主动性大大增强，由对环境绩效的逐底竞争，逐步转变为在经济发展水平相似条件下的府际逐顶竞争和趋优模仿，部分地区甚至超额执行环境政策。随着环保政绩考核的强化，经济增长与环境治理的冲突关系得到一定程度的扭转，经济发展逐渐对一地环境绩效提升起到支撑作用，而非挤占生态治理资源或导致环境恶化，经济与自然协调发展的共赢局面在发展水平相对较高的东部地区更加显著。河长制和“创卫”等行政竞标评比，重点关注环境整治并明确向地方主职领导施压，也被证明可以兼得经济与环境效益，为消解经济发展与生态保护目标之间的张力提供了例证。
由此看来，需要深入讨论的焦点在于：在整体经济结构尚处于转型过程中，且环境治理压力急遽增大的背景下，中央面对相互冲突的治理目标，如何对作为执行主体的地方官员施以有效激励，从而引导地方各级平衡、协调并推动经济发展和环境治理等多重目标的达成？
（二）锦标机制的解释空间
作为规范和影响地方官员行为的重要因素，中央政策在地方层面的执行与激励结构密切相关。而激励结构中的政治激励作为非物质激励的类型之一，在推动环境政策执行方面起到尤为关键的作用。较为严苛的环保政策曾经一度因中央对地方官员的政治、财政以及道德激励错配而难以落实。环境政绩考核为地方官员提供政治激励，推动其积极进行环境规制，考核结构与奖惩力度直接影响地方政府采取规制措施的严厉程度，并间接作用于企业污染治理投入和污染物排放水平，与地方污染防治的最终效果存在显著关联。
从官员激励角度切入的政治晋升竞赛理论，一定程度地揭示了中央借助压力型体制和人事考核制度实现国家治理目标的内在逻辑，并在模式演替中实现由关注单一经济增长指标向多元治理目标的转换。其中，“晋升锦标赛”将以经济增速为主要衡量标准的官员晋升激励机制作为创造中国经济增长奇迹的关键因素。但由之衍生的“晋升资格赛”修正模型仅承认良好经济绩效的晋升门槛作用，为上级多维度考核下级绩效、灵活决定晋升人选留出空间。随着中央对地区发展的质量和效益的日益重视，“晋升锦标赛2.0”模型将考察对象拓展至省市级职能部门官员，揭示出非经济领域的政绩考核依然遵循最优者晋升的“锦标赛”逻辑，只是由跨行政区的同级官员竞争，转换为某一行政区内不同职能部门间的绩效竞争。然而，不同领域的绩效考核指标在激励方式和强度方面不一而同。因此，地方主政官员并不会对所有非经济领域的治理目标平均投入，聚焦单一目标的“晋升锦标赛”难以完全解释地方政府面对多元目标时的决策与选择。
不断加压的环境政绩考核，究竟以何种角度与程度，影响地方官员的决策行为及治理方式？对这一问题的讨论，学界既有解释依然主要从衡量单项指标在官员考核中所占权重的角度出发，测量纳入考核体系的生态绩效是否显著影响官员晋升概率，相关研究的结论存在较为明显的争议。政策文本与治理实践的明显差异，则一再显示：虽然污染治理逐步作为一项“硬指标”在官员考核中发挥作用，但其往往因政府内部的非正式规范而无法摆脱“弱激励”效应，难以真正激励地方政府治理环境污染。地方官员的变通处理抑制了环境指标的强激励效应，而中央为落实作为战略决策的环境治理，扭转经济增长强激励对地方官员行为偏好的扭曲，相继推行主体功能区划分、省以下环保机构监测监察执法垂直管理等体制改革，使得各地政府绩效评价不再整齐划一，进而在技术前提、主客观条件等方面冲击了统一衡量指标效度的逻辑。
一直以来，经济领域的政绩考核更为侧重地方领导干部的定序绩效排名，对地方官员发挥正向强激励的作用。随着生态环境治理等目标在国家层面逐步设置并明确，以经济增长为目标的“强激励—弱监控”竞赛机制正向以“弱激励—强监控”为特征的“治理竞赛”转变。由中央发起的创建文明城市、卫生城市等非经济领域竞标评比，虽也充分利用府际竞争以及环境政绩考核机制，其目的却在于激励地方政府追求非经济领域的绩效达标，而非类似于经济指标的无上限增长。经济绩效考核则会反向引导官员回避或变通执行环境政策。因此，生态环境治理相关目标的设置，推动了经济与环境治理激励机制的调整，使环保指标相对于经济指标的考核权重发生改变，最大程度实现两者兼顾。
围绕环境政绩考核对地方官员的激励与导向，学界对环保考核的机制、历程与效能，以及由此扩展到“创卫”“创文”等评比活动所呈现的特征有所关注。而从国家治理的高度，结合生态环境治理和生态文明建设，发掘并讨论不同领域的政绩考核和激励机制如何平衡并实现冲突性目标的有效治理，尚具有显著的拓展空间。基于此，本文尝试聚焦生态环境治理领域的政绩考核机制如何激励地方官员集中资源展开生态环境整治及污染防治，考察其在协调地方环境与经济治理目标冲突方面的客观效果和复杂效应，并分析比较这一机制的激励与侧重经济绩效考核的晋升锦标赛的异同，从而深化对国家治理中冲突性目标的治理机制及其逻辑的理论认知。
二、“标”与“达标”：体系建构及关键要素
党的十八大以来，粗放型经济增长难以持续、地方产业结构转型升级，以及人民对美好生活的需求增长，使生态环境治理与经济发展之间的张力日益扩大。为平抑与消解环境效益、经济效益和社会效益之间的目标冲突，提升治理有效性，中央强化了生态文明导向及对地方生态环境质量的监控，通过优化调整干部政绩考核和评价追责办法，为地方官员治理环境提供正向和负向激励，引导各级地方在追求经济增长的同时，考虑生态环境资源的底线要求。
（一）指标体系与数据监测
生态文明被纳入“五位一体”总体布局后，资源消耗、环境质量和生态保护的治理目标体系也得到进一步完善。其中，侧重资源消耗和生态保护的目标通常被界定为标定地方政府经济开发行动底线的“红线”“禁止”或“负面清单”；环境质量和污染治理方面则表述为确定排污上限的量化要求；兼顾资源环境生态的目标多体现为要求地方政府立足区域整体，在资源环境的“承载能力”范围内行事，并对资源开发或污染排放实行“总量控制”（见表1）。2018年，中央要求省级确定辖域“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单”并在五年规划中细化主要污染物排放总量等资源环境目标，为各地环境治理提供达标标准，引导地方规范资源开发利用行为，控制辖域污染程度。
随着绿色发展理念逐步渗透，经济及非经济领域指标呈现出不同的变化趋势，环境质量约束的要求提高、刚性增强。与之相对，中央逐步放宽国内生产总值预期增长目标，“十四五”规划未给出预期经济增长目标数值，仅建议经济增长“保持在合理区间、各年度视情提出”，而在单位GDP能耗、二氧化碳排放方面则分别制定了下降13.5%和18%的约束性目标。根据生态环境部出台的《“三线一单”编制技术指南（试行）》和《区域空间生态环境评价工作实施方案》，31个省级行政区如期完成达标线划定工作，部分地方政府率先达到上级标准，并以优于区域内同级地方政府的成绩，提前提质完成任务。地方环保部门进一步细化资源环境生态达标线所设要求，规定下级直至基层地方政府应当完成的污染物（浓度）控制指标，使地方各级明确并响应所承担的治理任务。
中央藉由生态文明建设指标向地方传达较为明晰的政策信号，地方各级亦逐步明确上级的目标意图和治理偏好，调整治理生态环境的方式和力度，展开绩效竞争。环境考核指标遵循政策目标程序化、可操作化的工具理性逻辑，具有技术治理特征，在简化环境治理问题的复杂性、充当上级评判下级治理绩效的决策手段，以及引导下级政府规范环境整治行为三重意义上发挥作用。生态文明建设目标更强调对地方环境治理绩效的定量考核，体现出较为鲜明的“达标”导向，较侧重定序排名的经济增长政绩考核而言，更具有强制意味和约束作用。如果地方实现“生态空间守住底线，污染排放达到标准，资源环境不破上限”的要求，可视为达成治理目标。生态环境治理目标的绝对化、约束性和强制性，使其成为地方官员政绩考核中“基础题”和“必答题”,而地方在追求经济发展方面则掌握更大的灵活性和自主发挥空间。
为准确掌握地方完成环境治理目标的真实情况，中央增强对地方环境质量的监控力度，建立城市环境、区域环境、背景环境、沙尘影响空气质量监测站点，构建地表水水质、水环境自动监测网，建立并完善土壤环境、声环境、近岸海域、污染源和生态监测网络，为环境政绩考核提供数据支撑，强化对国家环境质量自上而下的监控力度。旨在提高地方环境质量监测效度的体制改革亦已推行。省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，自2016年逐步推开，要求在省域范围内统一规划建设环境监测网络，统一环境绩效监测主体和监测口径，并由省级环保部门统一监管辖域内环境治理目标的落实情况。各省域将所获数据与中国环境监测总站和省级生态环境监测中心直联，国控数据与省控数据相互印证，提高全国及省级层面的环境信息透明度。环境质量监控力度的加强，提高了中央对地方环境治理绩效评价的准确度和权威度，推动地方为实现环保绩效达标努力作为，统筹配置治理资源。
（二）达标考核与政绩评价
明晰的生态文明建设目标和规范化的污染物监测统计数据，服务于环境政绩考核的严格问责，促使地方实现“目标制定—绩效考核—评价追责”的环境治理闭环。在这套考核体系中，依据资源利用、环境质量和生态保护等情况，中央对包括党委、人大和政府领导班子在内的省级领导干部进行考核，考核结果分为优秀、良好、合格和不合格四个等级。各省对照各项指标进行自查并向党中央、国务院报告之后，需接受中央考核牵头部门的核实核证。成绩不合格、舞弊及“生态环境损害明显、责任事件多发”地区的党政负责人将根据其职责和辖域生态环境损害程度，面临从诫勉谈话、追究监管责任和领导责任、纳入政务失信记录，乃至向党中央和国务院作深刻检查、移送司法机关处理等程度不等的惩戒追责。问责追责由中央纪委国家监委和中组部进行，受追责的领导干部在一定时限内无法评优评先或提拔转任。
在对地方党政官员的考核评价中，生态文明建设被明确规定为政治责任。2018年生态环境部组建，整合原属于国土部门、水利部门、农业部门、发展改革委和海洋局的生态环境监管职责，重点强化对地方党委政府的督查问责，意味着中央对地方党政领导承担生态环境主体责任的督察巡视成为常态。生态环境部将污染防治达标情况作为评价考核的主要内容，绩效合格成为地方官员得以规避政治风险的标准，即使已经调离、提拔或退休的干部也不能列入绩效不合格的免责范畴。面对强问责导向的环保政绩考核压力，地方官员难以回避环境治理任务的底线要求，不得不强化整治，保证环境政绩达标。
除了对污染防治定量指标的达标考核与问责追责外，中央还对空气质量等部分指标展开治理绩效的定序排名，并通过设立生态保护补偿资金和宏观层面的晋升标准偏好调整，促动地方官员积极采取措施，推进生态环境保护。原环境保护部要求各省级行政区环境保护厅（局）和中国环境监测总站实行城市环境空气质量变化程度排名，并按年度公布空气质量较好和较差的城市。落实流域保护等治理任务良好的地方政府在得到财政部生态保护补偿转移支付的基础上，能够获得更多的补助资金及相关奖励。同一时期，国家生态文明建设示范市县评选开始启动，获评市县将在环境整治、生态补偿等方面获得政策、项目和资金扶持。绩效排名靠前的地方能够获得物质和声誉激励，这对地方官员开展环境治理具有相当吸引力。
近年来积极响应中央环境政策、推进辖域污染整治的地方官员密集履新，意味着政绩考核与官员晋升的导向，已由侧重经济增长绩效排序，转为向生态环境治理适度倾斜，引导地方官员努力完成上级要求的环保达标任务，以获得个人晋升的资格条件乃至优势条件。四川、甘肃、吉林、山东、湖南、贵州、云南等地新任高级官员，都具有分管生态环保工作或在任内大力治污的“绿色背景”。这些举动释放出环境政绩优异是干部升任“加分项”的信号，指引地方官员以实现经济与环境的长期平衡为目标，推动辖域经济社会高质量发展。
当然，较之不达标必问责的评价考核办法，绩效排名以及由此带来的声誉和财政奖励的影响力相对有限。仅考核成绩为优秀及生态文明建设成效突出的地区可获得通报表扬，且并非全部能够得到晋升机会，晋升激励的覆盖面狭窄。由于一地经济发展及技术水平亦会影响地方官员的环境治理成本和施政空间，部分地区陷入环境治理压力大于激励、任务难度超过能力的境地。地方官员为完成环境治理达标任务并免于被问责，采取无论企业排放合格与否一律关停的举措，表明针对污染治理绩效的持续严格问责，已使地方官员将“达标”标准置于短期经济增长之前。
实现经济与环保目标平衡的关键，在于督促地方政府落实生态环境保护政策，使后者在发展经济的过程中重视资源约束，兼顾环境治理。为此，中央通过设置资源环境生态达标线，完善对地方环境质量的监督监控措施，严格实行环境政绩评价追责，构建起以“达标”为指向的环境政绩考核框架。这一框架以较强的目标、监控和问责导向以及较弱的正向激励为核心要素，在地方层面形成环境治理绩效达标压力。而在地方层面，上级对生态环境治理的重视使治污成为地方政绩的可能亮点。作为理性人的地方政府不仅需要充分调动现有资源以完成基本达标任务，并且，对于部分上级特别强调、具有较大政治社会影响的方面，甚至需要在达标底线的基础上不断加码。本文将这一现象界定为地方就完成非经济目标而展开的“达标锦标赛”。
三、刚性监督、差异化激励与底线竞逐
针对不同于经济发展的政策目标，中央通过规定治理底线，明确要求地方为生态环境质量承担政治责任，压缩地方的自由裁量空间，使其努力完成环保达标任务。在强化问责压力的基础上，各地适度兼顾不同地域的产业结构差异，对下级政府的环境治理绩效实行分类考核，督促和激励下级谋求达标。根据政策文本的相关规定，绩效达标是地方政府考核合格的关键标准。然而，在体制压力下，各地为规避问责风险，赢得上级政府对本地发展的关注和支持，通常借助对污染防治任务层层加码，或在时序上赶超式地完成目标任务的方式，凸显自身政治站位，获得晋升相对优势，使环境治理达标考核具有锦标运作的突出特征。
（一）强化监督与刚性化问责
在环境治理过程中，中央和省级政府采取针对环境质量的监督、排名及奖惩措施，问责绩效不达标、排名长期靠后，以及域内环境质量持续恶化的竞赛参与者，并对排名靠前的地方政府进行通报表扬，提供资金奖励。然而，在科层体制中，地方官员通常在政绩评估中灵活分配减排额度，保证下级政府均可达标，削弱环境政绩问责的实际效果。随着生态环境整治日益受到重视，纪委监委部门更加频繁的介入污染防治监督考核过程，办结涉及环保线索并参与较多厅、处级干部的问责工作，监督刚性化程度日趋提升。江苏省为优化监管流程，成立污染防治综合监管平台，省纪委监委进行全流程嵌入式再监督；湖南、广东、云南等地则在中央环保督察组发现生态环境损害责任追究问题后，由省纪委监委调查组介入，依据查明情况对相关负责人进行责任追究。
纪检监察机关对事实查清、责任认定和问责处理环节的全程参与，增加了问责的触动度和震慑力，使环境指标的“一票否决”制度规定得以落实。司法机关和社会公众则藉由督办事项复查、环境信息公开及污染投诉、处理环境犯罪与支持环境诉讼的形式，强化对于地方环境治理达标情况的监督，使环境质量达标要求趋于刚性。如江苏省出台污染防治专项法规，将达标考核上升到地方性法规层面，依法保证地方人民政府有效监管本行政区域内的生态环境。公众监督和司法监督随着环境政绩考核与责任追究的完善而不断强化，环境信息披露、政府环境评价结果公示被列入考核事项，与对地方领导干部的奖惩决定直接挂钩。在贵州等地的国家生态文明试验区实施方案中，旨在加强资源环境诉讼、审判的生态文明法治建设进入议程。
在行政系统内部，较上级地方政府而言，作为委托方的中央政府更倾向于打破地方政府之间的共谋，推动地方严格落实政策目标。原国家环境保护总局曾延缓批准四个环保未达标城市的环评报告，以强制地方官员执行环境政策，完成环保达标任务。受惩地区在三个月内无法进行任何新项目建设工程，影响当地经济发展和地方官员晋升。中央环保部门随后将暂缓批准环评报告作为一种正式的惩戒方式，应用于所有既定环保目标，倒逼地方官员保证环保达标。中央环境保护督察也已行至第二轮，督察组采取例行督察、专项督察和针对督察事项整改情况“回头看”三种方式，对督改不力的政府负责人进行问责。
（二）机制调适与差异化激励
绩效考核与问责通过影响官员晋升来产生激励效用。依据考核指标的激励方向和强弱程度，政绩激励可从“正向与负向”“强与弱”两个维度划分为正向强激励、正向弱激励、负向强激励与负向弱激励四种理想类型。与以晋升强激励为主的经济发展指标不同，地方环境政绩考核以达标为最终目的，超额减排部分难以获得额外奖励，而未达标则会受到惩罚，使环境治理呈现出惩劣主导、奖优为辅的特征。
通过与经济绩效考核有所区别的激励方式，辖域环境质量达标成为特定区域地方政府的共容利益，地方官员会主动评估不同类别的政绩对于自身晋升的效用，有所侧重地提升经济增长或污染防治绩效，开展府际横向的环境治理合作。中央亦有意利用自身权威和强制力，协调各地开展环保达标合作。由于京、津、冀、鲁等相邻省市的大气污染物相互影响显著，原环境保护部于2017年将京津冀大气污染传输通道城市增至28个，统一开展大气污染防治强化督查。长三角区域污染防治协作小组和长三角大气污染预警中心也相继成立，协调沪苏浙皖四省市推进长江三角洲环境治理。中共中央、国务院明确要求相关省市在保护、治污、监管等方面“强化生态环境共保联治”，防范生态环境风险。
就特定领域的横向比较而言，环境政绩考核的激励强度差异明显。各地经济增长速度、水平及技术条件不同，发展路径和产业结构差别甚大，环保达标的实现难度、环保政绩对地方官员晋升产生的效用以及地方官员对待环境治理的态度差别也十分明显。“西强东弱”的经济格局中，经济增速相对领先的中西部地区依然将经济增长作为官员晋升的核心标尺，东部地区则更倾向于将能否落实中央政策作为考量官员政绩的重要因素，上级环保政策更易推行。在地市层面，较之经济增速靠前或靠后的地方政府，经济增速处于全省中游的地方官员为抓住晋升机会，亟需新的政绩展示治理能力，因此参与环境治理评比表彰活动的积极性更高。
为激励地方政府推进污染防治工作，中央根据各地生态环境状况与发展优势，于2010年起推行全国主体功能区规划，对34个省级行政区实行差异化绩效考核。部分地方政府通过设置不同的污染调整系数，或将省域各市县某单项环境质量指标分类排名，调整达标考核机制。山东省根据自然气象对大气污染物的稀释扩散条件，将全省17个设区市分为两类进行考核奖惩；河北省则将所辖地市分为三类，依据各地月度空气质量综合指数和PM2.5平均浓度两项主要指标的绝对值和改善率，形成三类地区的空气质量排名，依排名情况分别奖惩，协助环境治理薄弱地区谋求政绩达标，鼓励优势地区主动作为。
（三）政治避责与底线锦标
随着中央持续重视且施压力度持续增强，环境整治的重要性逐步与地方官员的政治责任相链接，环境治理进入地方政府中心工作的范畴。这迫使地方官员主动采取措施，以获得生态环境治理领域的合格乃至突出的政绩，向上级和中央展现自身的政治忠诚度和治理能力。在目标责任考核的驱动下，即使晋升或物质激励不足，体制压力也会经由地方政府间的比较和竞争层层传导，使绩效落后的地方官员面临政治淘汰风险。地方政府间的政治竞标倒逼官员争相保证完成达标任务，从而使环保政绩达标考核具有锦标运作的特征。
在人事权向上集中的压力型体制下，中央对某项议题的关注度与相关政策是否具备较高的合法性直接相关。地方往往会敏锐地捕捉到具有较高合法性承载的政策议题，赶超式地完成治理达标任务，以此作为自身政绩的突破点与闪光点。为向上级表明自身政治站位，不少地方在污染防治目标的分配过程中层层加码，最终超额完成环境治理目标。以《大气污染防治行动计划》为例，为保证2017年底完成“大气十条”第一阶段目标，环保部在2017年8月对其在同年3月制定的目标自行加码，要求“2+26城市”在10月底前共“完成以电代煤、以气代煤300万户以上”。其中，对京津冀三省的改造要求远超原初目标。河北则在环保部要求基础上自行加码，共完成验收煤改气、煤改电253.7万户，超过环保部180万的既定目标。此外，部分污染防治重点省市进一步提升环保约谈力度，《河北省环境保护厅约谈暂行办法》所规定的约谈情形就较《生态环境部约谈办法》数量更多。
然而，对于污染严重并受到中央重点关注的区域，规避问责与避免获得中央的负面评价，成为地方官员需首要考虑的因素，环保绩效为官员带来的压力远远大于指标考核的文本规定。由于环境整治效果直接指向地方官员能否担负起相应的政治责任，地方党政领导不得不将此作为重点任务严抓落实，甚至为确保达标而采取非常规举措。广受关注的汾河治理案例中，习近平连续多次考察汾河及沿岸生态保护情况，提出治汾要求。2019年，山西省对汾河流域十三个国考地表水断面水质、县（市）生活污水收集率等划定明确达标线和达标时间，将其作为下级人民政府的属地管辖职责，并规定每周向社会公布汾河流域治理情况，接受群众监督。在此过程中，太原市委、市政府在省政府的直接压力之下“举全市之力”，仅用5个多月时间就建成汾东污水处理厂一期二步工程，创造污水厂建设的“新太原速度”。来自省政府的治汾压力被涉及重点考察地的市县主官直接承担，地方在资源有限的情况下必须优先完成任务，实现达标并规避政治风险。
简言之，“达标锦标赛”引导地方官员在治理过程中更多采取底线思维，在不放任污染的前提下推动经济发展。通过加强对治理情况的监督，以及根据地方实际为官员提供有所差异的激励，环境政绩考核在各地必须满足达标底线的基础上，推促其进一步提升治理成效，或督促污染较重、危及民生稳定的地方展开竞标治理，从而在全国整体层面显著提升生态环境质量。由于官员必须达标完成“一票否决”指标才有可能获得晋升资格，地方会集中资源优先满足环境治理任务所需，加强污染协同治理，并在政策执行中抬高标准。
四、平衡与偏异：达标机制的治理效度
在压力与激励双重驱动下，“达标锦标赛”通过与经济绩效考核有所区别的“强压力—弱激励”机制，强化非经济领域政绩达标的底线要求，引导地方顾及经济发展的资源环境约束，实现冲突性目标的非对称兼顾。然而，刚性问责、严格惩戒以及政策激励的相对疲软，也使非经济领域的治理出现避责导向的“一刀切”等执行趋向，治理力度较易受到上级注意力分配的影响。“达标锦标赛”在实践中呈现出较为复杂的作用和效应，反向促使中央细化运作规范，调适压力强度。
（一）冲突协调、意识重塑与行为纠偏
达标锦标赛在不断促成地方“达标”中重塑官员的治理思路和偏好，从而实现多元目标的兼容和平衡。作为环境治理政绩考核机制，与聚焦经济发展目标的晋升锦标赛相比较，达标锦标赛在考核方式、动员方式、目标选择等方面具有显著不同的特征。两者的组合使地方官员争相保证完成环保达标任务，在此基础上参与晋升锦标赛的趋优竞争。从考核和动员方式来看，达标锦标赛通过严密监督和严格问责，敦促地方官员按照要求实现非经济领域的治理目标。虽然也对空气质量等显著影响公众直观感受的指标进行绩效排名，但整体上依然以考核污染防治定量指标的完成情况为主，通过对负责官员的约谈或问责，向地方和下级释放追责承诺可信信号。相较之下，晋升锦标赛更侧重比较位于不同行政区的同级官员的绩效排序，经济指标排名靠前的地方官员获得政治晋升的奖励承诺更为可信。
通过与落实经济增长目标不同的考核和动员方式，环境治理领域的达标锦标赛能够调整地方政府完成冲突性目标的优先次序和程度，实现经济与环保等非经济目标治理的相对兼顾。如表2所示，由于地方定量指标完成情况和定序指标排名是决定地方官员政治竞争优胜劣汰的重要依据，达标锦标赛侧重绩效定量考核，规避与侧重定序排名的经济绩效考核之间的显性和直接冲突，能够实现对地方偏重经济发展行为的适度纠偏。当然，达标锦标赛并未否定地方发展经济的既有规则，而是通过非对称的激励方式，发挥协调冲突性治理目标的功能。
“达标锦标赛”驱动地方官员探索新的经济发展路径和能源转型策略，追求环保政绩，逐步扭转地方单纯追求经济绩效的思维和取向，一定程度弥补了过于偏重经济发展所带来的环境污染、资源浪费等损耗。环境治理考核要求定量指标必须达标，且具有高度的强制性和规范性，如果本地环境污染压力巨大，地方官员为规避问责风险，就不得不在追求更高的经济增速和开展环境污染治理之间作出优先序的选择。而一旦辖域环境污染程度未超出上级政府所要求的标准，地方官员就会根据本地经济竞争力与晋升标准，在经济发展领域投入更多资源。
地方官员对生态保护和环境治理的适度兼顾和优先考虑，有利于缓解经济—环保政策实施的阶段性冲突。“十三五”时期，生态环境领域确定的9项约束性指标全部超额完成，经济平稳运行，“蓝天保卫战”取得阶段性成果。环保绩效考核与问责推动地方官员集中力量治理污染，并使部分地区以超过达标标准的水平，完成上级政府所要求的任务。特别是在经济增速放缓的新常态和经济结构转型背景下，环保与经济目标协调发展的地区对高端人才和高端产业更具有吸引力。这与地方官员在经济领域竭力推动的“腾笼换鸟”相辅相成，一定程度消解了经济发展对官员晋升的既定效力。
2020年9月，习近平在第七十五届联合国大会上，作出我国二氧化碳排放将于2030年实现达峰、2060年实现中和的重要承诺，党的十九届五中全会和中央经济工作会议随即对这一工作进行部署，使之成为“十四五”时期政府的重要工作。上海、江苏、广东、海南等多地响应中央要求，在地方两会上提出“率先达峰”目标。其中，上海将本地达峰时间提前至2025年，制定了明确的行动方案和时间表；江苏、广东、海南、青海也在省委全会与政府工作报告中，鼓励有条件的地市率先达峰。此外，浙江湖州的“能源碳效码”、青海省高频数据碳排放智能监测分析平台、四川成都推出的碳中和“绿名单”“黑名单”制度等，则集中体现出各地争相创新减排及监管技术、优化制度设计，以助推实现能源结构、产业结构以及居民生活方式绿色转型，提前完成达峰任务。
由此看来，对于生态文明建设，乃至碳达峰、碳中和等中央明确赋予重要政治意义的治理目标，具有相关优势的地方政府往往以此作为政绩突破点，主动抬高本地的量化达标标准，争当各地治理“先锋”;而对于上级责成严厉整改、已然成为本地发展和官员晋升显著短板的问题领域，地方官员也倾向于采取非常规举措，努力达到甚至超出上级对此的整改预期。
（二）行政强制、执行差距与兜底负担
压力与激励双轮驱动的锦标赛不可避免地产生了一系列复杂的效应和影响，在实践运作中呈现出多维效度与限度。同为借助指标体系和目标责任制推动的地方治理绩效竞赛，经济与非经济领域的政绩考核均在政策执行过程中呈现出赶超性完成目标任务、量化指标层层加码、重点完成具有政治优先性的治理任务等特征，其最终成效与压力型体制下锦标运作过程密切相关。
与围绕经济绩效的竞争相似，上级乃至中央政府重视程度是影响地方非经济领域治理力度、锦标运作激烈程度和政策执行效果的关键要素。由于治理达标是地方承担政治责任的直接呈现，监督与问责叠加的锦标压力大大压缩了地方官员政策执行中的容错纠错空间。为表明治污决心，部分官员在受到处分后追求短期内的环保政绩，往往采取较为激进的、违背市场规律和社会发展规律的行政干预手段，甚至要求合格生产的企业在迎检期间停工停业停产，弱化当地经济民生保障，激化居民对环境治理的仇视心理。临沂市长就曾在被约谈并曝光后，采取全市污染企业一律停产整顿的“休克式治霾”，并在政府工作报告中提出“依法限期治理412家、停产治理57家企业，停业关闭整治无望企业，全面清除土小企业”的目标，使全市出现1000多亿与停产企业有关联的违约资金，失业人口迅速增长。“一刀切”治污给城市发展带来巨大阵痛，消解当地实现经济与生态长期协调发展的潜能。
统计变通或数字存伪等为地方官员所采用的“减压阀”手段，也屡屡出现在环境政绩考核中。较之经济绩效竞争，环境治理技术要求更高、测度难度更大，统计口径的细微差异可能对最终数据结果产生巨大影响。生态环境治理的复杂性超过指标技术治理的简化效度，造成环境治理过程中的信息失准等问题。对垃圾无害化处理的验收考核，若统计由只覆盖城市城区，扩展到覆盖近郊市辖区以及城乡结合部地区，将会大幅拉低验收达标率。为实现排放“达标”而人为干预监测数据依旧存在，并由此衍生出环境腐败问题，侵蚀环境治理达标考核的运作根基。除调整统计口径和直接的数据造假外，排污净化设施在达标验收前的短期高负荷运转也会实现数字达标，但会相应带来污染防治难以持续并存在造成二次污染的风险，使长远且可持续的经济发展和生态文明建设面临挑战。
此外，治理绩效达标考核也难以避免“政策统一性与执行灵活性之间的矛盾”。对于排名长期靠后或污染持续恶化的市县，各省普遍以约谈为主，仅在中央环保督察组进驻期间才进行大规模的官员问责。约谈或问责主体在各省政府政策文件中的规定也不尽相同，仅有少数省级行政区将省委、省政府定位为问责主体，大部分地区则多由省生态环境厅负责对市县行政首长提起约谈和问责。部分地域进一步调低问责主体的行政级别，规定由省生态环境厅内设机构或各地上级环保部门发起问责，后者无疑增加了约谈和问责的难度。被约谈或问责的市县政府则多因产业结构或发展水平等客观因素，在短期内面对经济发展与环境保护的强大张力，相关负责人的表态发言并不能实质性解决当地所面临的困境。部分地方不得不为迎合上级对生态环境治理的强调而空行承诺。
就达标考核对于地方官员的直接效用而言，地方生态环境治理以绩效达标为最终目的，超额减排部分难以获得额外奖励，而未达标则会受到惩罚，晋升及财政激励弱于监督与问责压力，使部分地方开展非经济领域达标治理的主动性较弱。限于各地普遍面对的资源条件，及现阶段的产业结构和技术水平，地方官员无意落实公众直观感受不强与中央考核压力不足的环保指标。而经济绩效带来的晋升强激励却可以为地方官员提供有力引导，甚至促使后者不惜触及法规“灰色地带”争相创新，推动辖域经济增长。
“重水轻泥”的污泥困局和多年“推而不动”的垃圾分类就体现出激励不足导致的治理乏力难题。较污水而言“不太显眼”却危害更大的污泥沉淀物的安全排放长期空白，即使早已存在排放标准，地方政府通常也不会因此向企业施压。垃圾分类也因上级压力不足而难以得到有关部门重视，各部对公开相关信息互相推诿。对地方而言，经济增长带来的强激励使其与企业“在发展产业这件事情上就是一家人”,地方官员仅限于对施加问责等严格惩戒措施的环境指标采取优先治理举措，而在达标考核之外，支持企业发展以促进经济增长依然是地方官员的普遍选择。
从基层干部的角度来看，强力加压的达标任务最终需要属地兜底，显著增加基层干部的工作负荷。因地方在很大程度上掌握经济发展的主动权，当地政府通常对主管经济事务的基层干部实行以“奖优”为主的正向激励，在政策待遇、工作环境、激励措施等方面给予诸多优惠，给予其更多的归属感和获得感。与之相对，基层环保干部却因污染现场情况复杂、缺少人手和执法权等客观原因屡被问责，难以获得绩效奖励。部分地区的环保督察因检查考核没有确定规范，检查标准“因人而异”“因时而异”而使基层环保干部无所适从，不得不针对一项工作反复整改，疲于机械满足上级督察的形式要求。
为化解地方环境治理困局，增强治理成效，近年来，中央更加强调依法进行环境治理，体现出政府平衡经济发展与环境保护的眼光逐渐放远，有利于实现压力与激励的调和，实现经济—环保目标的平衡。2020年初，国务院办公厅和生态环境部相继发布生态环境保护综合行政执法规范性文件，详细规定环境执法主体、实施依据、事项名称和职权类型共248种情况，压缩地方政府环保执法的自由裁量权，为环保重压之下涉及民生的产业及其他企业提供保护。这样，通过细化运作规范，微调压力与激励的强度，达标锦标赛在保持治理压力基本不变的基础上，兼顾地方经济发展和环境治理实际，要求地方政府给予企业适当的资金支持和整改时间，赋予地方官员适度空间，力图从长远实现经济社会的高质量和可持续发展。
五、结论与讨论
现代国家的治理目标，兼具多元性与复杂性，这就意味着需要相应的治理机制来协调、平衡差异化甚至于冲突性目标。改革开放以来，侧重经济绩效考核的晋升锦标赛在激励地方官员大力推动辖域企业发展，实现一地经济增长的同时，也因激励扭曲而带来资源浪费和环境污染。在新的发展战略指引下，中央划定资源环境生态三条红线，随即颁布环境保护督查方案，在全国范围内展开污染防治攻坚战。
日益增强的环保治理压力下，各地为规避问责风险，自上而下先后完善环境监测网络，并制定环境指标考核的奖惩政策，问责难以完成指标或排名靠后且持续下滑的地方官员。巨大的政治压力使地方官员不得不在面临经济与污染问题的冲突时，集中资源优先完成环保达标任务，展开地方环境治理的达标锦标赛。
对于潜在或业已呈现冲突性的治理目标而言，达标锦标赛发挥了目标平衡和激励协调作用，引导地方官员在对重点发展目标保持高度关注的同时，合理分配注意力，兼顾多元治理目标。作为晋升锦标赛的补充和调适，生态环境治理领域的目标体系设置、政绩考核与严格问责，以及限制定量绩效考核未达标者的晋升资格等举措，都向地方官员释放了明确的信号。与根据绩效排名评定优劣的考核方式不同，围绕目标绩效的达标考核更加侧重定量指标的治理效果是否达标，后者明确标示了地方官员应当达到的目标完成程度，缩小了地方官员面对多目标时的自由裁量空间。而地方官员为赢得晋升机遇，需同时实现定量指标绩效达标与定序指标排名优胜，因而不得不在考核压力之下，主动寻求能够适度兼容各目标的发展道路，力图实现多元治理目标的相对平衡。
面向特定目标完成情况的严密监控和严格问责，是达标锦标赛的显著特征。地方官员出于上级压力超额完成任务，保证了环境治理目标如期达成，也诱发调整统计口径以减压等监督难题。值得重视的是，环保政绩达标考核在激励效果上亦弱于经济绩效排名，这也导致地方官员治理动力不足，并为政府间合谋提供了隐性空间。此外，达标竞赛同样较易受到上级政府注意力分配的影响，治理效果在很大程度上仍然取决于上级的治理决心与目标偏好。
压力与激励是影响地方政策落实的重要变量。对于不同领域的政策议题，中央通过设置目标体系、完善考核机制，以及密切其与国家发展、民生保障等重大问题的联系等方式，强化特定治理问题的政治重要性，向地方官员传递强度不等的压力—激励信号。处于压力型体制和人事权、财政权向上集中的激励机制下的地方官员，往往能够敏锐捕捉上级乃至中央政府的意图，结合本地与一定区域内同级地方政府的具体实际，灵活决定不同政策在辖域内的执行次序和力度，推进相关领域的府际合作与协同治理。由此，在全国层面，多元治理目标得以并行推进，国家政策在执行过程中实现了一定程度的因地制宜；地方政府及官员也可以根据本地产业结构和发展情况，扬长避短，打造特定领域的政绩亮点，定位自身晋升优势。
经济发展与生态环境治理目标的内在冲突，本质上与改革开放以来粗放型经济的高速增长有关，增速放缓、结构调整、创新驱动的经济新常态则为推进环境治理提供了机遇，清洁能源利用技术的提升也反向助推经济结构的升级增效，绿色和可持续发展的多赢格局日益呈现。长远来看，经济结构的转型升级和科学技术的进步必将使经济与环保目标之间的冲突不断消弭。在这一过程中，对地方政府官员的有效激励能够发挥治理格局形成的先导作用。
概言之，达标锦标赛作为晋升锦标赛的衍生和补充机制，推动地方响应中央要求，重视经济发展的资源环境约束，并采取有力举措达成环境治理目标。由此，通过优化政绩考核和晋升激励机制，地方政府在实现环境达标的基础上推动经济增长。宏观来看，达标锦标赛一方面保证经济平稳运行，同时推动经济结构转型，圆满完成污染防治攻坚战阶段性目标任务，实现对冲突性治理目标的兼顾，这也成为中国国家治理体系和治理能力现代化的基本经验之一。
责任编辑：牛铮
一审：胡皓玥 二审：肖伟林 终审：王智睿
文章来源：《清华大学学报（哲学社会科学版）》2023年第2期
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