城投债务透视（6）：甘肃篇
摘要
■甘肃省债务问题的背景。甘肃地处中国西北，地形狭长，位于青藏、蒙新、黄土三大高原交汇处，省内多数地级市为“两山夹一川”的河谷地形，经济腹地不广阔。甘肃省的债务规模不高，债务率也处于全国中等水平，但经济和财政实力偏弱。甘肃省以资源型产业（石油化工、有色金属、风电、水电等）和农业为支柱产业，2021年GDP为1.02万亿元，在全国排名27位，人均GDP居全国末位；财政自给率仅24.9%，财政收入对中央转移支付和土地出让金的依赖度较高。2021年四季度以来，甘肃省的债务问题较受关注，主要来自部分省会平台出现评级下调等舆情。期间，兰州市政府通过召开金融机构通气会、成立信用保障基金等方式维护区域融资稳定。
■甘肃省债务问题的五个特征。（1）特征一：平台债务集中于省级和兰州。区别于江苏、重庆等区县平台占主导的格局，与云南省级和省会城投占主导的格局相类似，甘肃城投的债务高度集中于省级和兰州。2020年末甘肃省发债城投有息负债余额为8091亿元，其中省级平台占59.8%，兰州平台占35.4%。甘肃城投债余额高度集中于六家主体，省公航旅集团、兰州城投、甘肃公交建集团、甘肃国投、兰州建投和甘肃电投集团，六家主体合计贡献全省城投债余额的85.3%。（2）特征二：全省看债务率不高，但区域偿债压力不均衡。从全省来看，甘肃省债务负担不重，根据2021年预算执行报告披露，全省政府债务风险等级为绿色。但省内债务压力较不均衡，兰州的债务率明显高于其他地市。2020年末兰州城投平台有息负债规模达到2004.4亿，相当于排名第二的平凉市的12.6倍，兰州市2021年末宽口径债务率达到351.6%，明显高于全省平均109.6%的水平。（3）特征三：省级和兰州平台短债占比更高。从债务期限结构来看，省级和兰州平台短债占比更高，均在25%以上；天水、金昌、张掖次之，在20%左右；平凉、嘉峪关和定西城投平台在10%以下；从融资渠道来看，甘肃多数城投平台融资渠道对非标的依赖度不高。（4）特征四：从债务的历史变动来看，2018年后城投平台加杠杆明显放缓。随着隐债监管趋严，2018年后甘肃城投平台债务增速明显回落，低于地方政府债务余额年25%左右的增速。（5）特征五：城投债集中到期压力较大。2022年和2023年上半年是甘肃城投债的到期高峰，其中2022H1、2022H2、2023H1到期（考虑回售）金额分别达到177.1亿元、215.0亿元、279.0亿元，占存量的16.2%、20.4%、26.5%。
■甘肃省债务问题的化解进展。（1）化解措施。①成立政府性债务管理领导小组，强调债务属地管理机制。②成立信用保障基金。2021年10月19日、11月19日，兰州市信用保障基金、甘肃省国企信用保障基金分别完成注册。③债务重组和置换。2020年5月25日，甘肃省内16家主要银行与甘肃省公航旅集团在兰州举行1673亿元债务重组协议签约仪式，旨在延长偿债期限、优化债务结构、降低利息负担。④开展债务监测等。（2）化解效果。2019-2020年，甘肃城投平台的融资环境相对稳定，城投债净融资持续为正，发债利率也有所回落。2021年下半年以来，受部分平台负面舆情影响，净融资有所走弱，2022年以来，信用利差走阔速度有所加快。
■风险提示：数据统计偏差，城投监管超预期等。
正文
1甘肃省债务问题的背景
甘肃地处中国西北，地形狭长，位于青藏、蒙新 、黄土三大高原交汇处，省内多数地级市为“两山夹一川”的河谷地形，经济腹地不广阔。甘肃省的广义政府债务规模（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额）不高，债务率也处于全国中等水平。但经济和财政实力偏弱，2021年GDP为10243.3亿元，低于无锡、南通等地级市，在全国排名27位；2020年人均GDP仅3.6万元，居全国末位。甘肃省以资源型产业（石油化工、有色金属、风电、水电等）和农业为支柱产业，新兴产业发展尚未形成规模。2021年甘肃省财政自给率为24.9%，居全国29位，财政收入对中央转移支付和土地出让金的依赖度较高。
2021年四季度以来，甘肃省的债务问题较受关注，主要来自部分省会平台出现评级下调等舆情。2021年9月，惠誉下调兰州建投主体评级至BB+，展望为负面；10月穆迪下调兰州建投主体评级至Ba1，展望为负面。2021年12月，新世纪将兰州城投评级展望调整为负面。期间，兰州市政府也通过召开金融机构通气会、成立信用保障基金等方式维护区域融资稳定。
2甘肃省债务问题的五个特征
2.1. 特征一：平台债务集中于省级和兰州
区别于江苏、重庆等区县平台占主导的格局，与云南省级和省会城投占主导相类似，甘肃城投的债务高度集中于省级平台和兰州平台。2020年末甘肃省发债城投有息负债余额为8091亿元，其中省级平台有息负债余额为4840.9亿元，占59.8%；兰州市的城投平台有息负债余额为2862.5亿元，占35.4%，其他城市如天水、平凉等城投有息负债规模较小，发行的城投债金额也不高。
六家主体的城投债余额占甘肃全省的85%。甘肃的发债城投平台不多，截至2022年3月28日，有存续债的城投平台共18家，其中城投债余额高度集中于六家主体，省公航旅集团、兰州城投、甘肃公交建集团、甘肃国投、兰州建投和甘肃电投集团，城投债余额分别为408.7亿元、119.0亿元、104.0亿元、95.0亿元和66.3亿元，合计占全省城投债的比重达到85.3%。
2.2. 特征二：全省看债务率不高，但区域偿债压力不均衡
从全省来看，甘肃省债务负担不重，根据2021年预算执行报告披露，全省政府债务风险等级为绿色。2021年末，甘肃省地方政府债务余额+发债城投有息负债余额为1.1万亿，排名全国后五位，明显低于经济体量相似的广西、山西等省，与新疆、内蒙等省债务总量相当。从债务压力来看，2021年末甘肃债务率（地方政府债务余额/综合财力）为93.2%，居全国（从高到低）第17位；宽口径债务率（地方政府债务余额+城投有息负债余额/综合财力）为231.2%，居全国（从高到低）第15位，债务率水平与安徽、四川等省相当。
但省内债务压力较不均衡，兰州的债务率明显高于其他地市。兰州是甘肃省城投融资最活跃的城市，2020年末城投平台有息负债规模达到2004.4亿，相当于排名第二的平凉市的12.6倍。2021年末兰州市的宽口径债务率达到351.6%，明显高于全省地级市平均109.6%的水平。
2.3. 特征三：省级和兰州平台短债占比更高
从债务期限结构来看，省级和兰州平台短债占比更高，均在25%以上；天水、金昌、张掖次之，在20%左右；平凉、嘉峪关和定西城投平台的短债占比处于较低水平，均低于10%。
从融资渠道来看，兰州多数城投平台融资渠道对非标的依赖不高。省级城投平台非标融资平均占比相对最高，为5.3%，其余市州均在5%以下。
2.4. 特征四：从债务的历史变动来看，2018年后城投平台加杠杆放缓
从甘肃省债务的历史变动来看，2018年后，城投平台的债务增速明显回落并低于显性债务增速。2015-2018年，甘肃城投平台的债务增速较高，由3923.0亿元增至6140.9亿元，年均增速19.4%，高于显性债务（地方政府债务）余额增速（12.8%）。2019年以来，随着隐债监管趋严，城投平台债务增速逐步回落，显性余额保持25%左右的年增长率。
2.5. 特征五：2022年和2023年上半年城投债到期较为集中
2022年和2023年上半年是甘肃城投债的到期高峰。甘肃城投债到期较为集中，2022H1、2022H2、2023H1到期（考虑回售）金额分别达到177.1亿元、215.0亿元、279.0亿元，占存量的16.2%、20.4%、26.5%。
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甘肃债务问题的化解进展
3.1. 化解措施
近年来甘肃省积极化解债务风险。根据历年预算执行报告，2019年甘肃省督促市县通过年度预算安排、压减一般性支出、处置政府资产等方式筹措资金，落实分年度化解方案；2020年结合市县主要领导干部经济责任审计，对6个市和8个县政府债务管理情况进行了审计；2021年完善跨部门联合监管机制，利用大数据平台，全面统计监测政府性债务变动情况，全省政府债务风险等级为绿色。
具体来看，近年来甘肃省典型的化债措施包括：
（1）成立政府性债务管理领导小组，强调债务属地管理机制。2018年甘肃省成立政府性债务管理领导小组，负责领导全省政府性债务管理工作，并督促市县政府成立相应机构，建立政府性债务属地管理机制。
（2）成立信用保障基金。2021年10月19日，兰州市信用保障基金完成注册登记，规模为100亿元，首期30亿元，出资人包括国有企业、民营企业等符合规定的合格投资人，基金专项投资于兰州市属国有企业发行的各类债券；2021年11月19日，甘肃省国企信用保障基金合伙企业注册成立。
（3）债务重组和置换。2020年5月25日，甘肃省内16家主要银行与甘肃省公航旅集团在兰州举行1673亿元债务重组协议签约仪式，债务重组可延长偿债期限、优化债务结构、降低利息负担、减轻偿债压力（来自公司官网）。
（4）开展债务监测。根据财政部网站，财政部甘肃监管局利用债务管理系统对地方政府债务数据动态监控，逐笔分析债务余额和偿还情况，利用工作座谈会、情况通报等多种方式，将数据分析结果及债务管理政策传达到各级政府、部门，督促各级政府牢固树立红线意识，扎实做好债务风险管控各项工作。
3.2. 化解进展
2019-2020年，甘肃城投平台的融资环境相对稳定，城投债净融资持续为正，发债利率也有所回落。2021年下半年以来，受部分平台负面舆情影响，净融资有所走弱，2022年以来，信用利差走阔速度有所加快。
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