行 政 裁 定 书

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张群建，男，1957年6月20日出生，汉族，住河北省秦皇岛市海港区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭玉香，女，1955年3月9日出生，汉族，住河北省秦皇岛市海港区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）秦皇岛市海港区人民政府。住所地：河北省秦皇岛市海港区秦皇东大街49号。

法定代表人贠欣昇，代区长。

委托代理人任树祥，河北沃法律师事务所律师。

原审第三人秦皇岛市海港区自然资源和规划局。住所地：河北省秦皇岛市海港区河北大街中段。

法定代表人曾莹，局长。

委托代理人胡宗亮，该局工作人员。

委托代理人张立铁，河北法润律师事务所律师。

原审第三人秦皇岛市海港区西港镇西白塔岭村村民委员会。住所地：河北省秦皇岛市海港区河北大街西段。

法定代表人郭俊利，主任。

再审申请人张群建、郭玉香因诉被申请人秦皇岛市海港区人民政府（以下简称海港区政府）拆除行为及行政补偿一案，不服河北省高级人民法院（以下简称河北高院）于2019年1月30日作出的(2018)冀行终935号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年11月12日立案受理，依法组成合议庭对本案进行审查，并于2020年1月14日下午在本院第四法庭组织公开询问。再审申请人张群建，被申请人海港区政府的委托代理人任树祥，原审第三人秦皇岛市海港区自然资源和规划局的委托代理人胡宗亮、张立铁，均到庭参加询问。案件现已审查终结。

2015年5月15日，张群建、郭玉香向秦皇岛市中级人民法院（以下简称秦皇岛中院）提起行政诉讼。张群建、郭玉香诉称，海港区政府于2008年5月19日至2011年11月4日违法征占原告承包的40余亩土地并拆除地上附着物、建筑物，请求确认该行政行为违法，并补偿损失。

秦皇岛中院（2015）秦行初字第16号行政裁定认为，张群建、郭玉香曾于2010年对海港区政府的该行为提起过两次诉讼，该院于2010年7月21日作出（2010）秦行初字第2号行政裁定，以张群建、郭玉香所诉事实内容及诉讼请求是多个具体行政行为，没有具体的诉讼请求和事实根据；所诉的两个被告不是共同作出具体行政行为的行政机关，不属于共同被告，该院告知张群建、郭玉香变更，张群建、郭玉香不同意变更，裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。该院又于2010年11月7日作出（2010）秦行立初字第01号行政裁定，以张群建、郭玉香所诉事实内容及诉讼请求是多个具体行政行为，所诉的多个被告不是共同作出具体行政行为的行政机关，不属于共同被告，该院多次告知张群建、郭玉香变更，张群建、郭玉香不同意变更，裁定对张群建、郭玉香的起诉不予受理。故张群建、郭玉香的起诉应从2011年11月5日起，三个月内提出。张群建、郭玉香现在起诉，已超过法律规定的起诉期限。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第六项之规定，裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。张群建、郭玉香不服该裁定，提起上诉。

河北高院（2015）冀行终字第138号裁定认为，秦皇岛中院（2015）秦行初字第16号行政裁定驳回张群建、郭玉香起诉，理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三项之规定，裁定撤销秦皇岛中院（2015）秦行初字第16号行政裁定；指令秦皇岛中院继续审理。

秦皇岛中院（2016）冀03行初27号行政裁定认为，张群建、郭玉香诉称，海港区政府于2008年5月19日至2011年11月4日拆除地上附着物果杂树7158棵，饲养场用房346.5平方米，办公用房8间及及住宅房屋630平方米，以上承包的土地、饲养场用地、住宅用地均经相关部门履行了合法承包和使用土地的批准手续及建筑手续，请求确认该行政行为违法，并补偿损失。张群建、郭玉香曾于2010年对被告的拆除行为提起过三次诉讼，该院于2010年7月21日作出（2010）秦行初字第2号行政裁定、2010年11月7日作出（2010）秦行立初字第01号行政裁定，分别裁定驳回起诉和不予受理。该院于2013年4月21日作出（2013）秦行初字第8号行政裁定，以张群建、郭玉香所诉事项将承包使用的120余亩土地经过三次被相关行政机关征用，张群建、郭玉香在同一诉状中提起诉讼，该院多次告知张群建、郭玉香变更，张群建、郭玉香不同意变更为由，裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，张群建、郭玉香的起诉应从2013年4月22日起，2年内提出。张群建、郭玉香于2015年5月15日起诉，已超过法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。张群建、郭玉香仍不服该裁定，提起上诉。

河北高院（2017）冀行终字第376号裁定认为，张群建、郭玉香的诉讼请求是确认海港区政府于2008年至2011年拆除其承包地上附着物行为程序违法。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，张群建、郭玉香自2010年即提起过本案诉讼，未超过自知道行政行为内容起2年的法定起诉期限。一审虽多次以诉讼请求不明确、被告不适格等理由驳回张群建、郭玉香的起诉，但并不影响张群建、郭玉香起诉期限的计算。现经多轮诉讼及法院对其释明，张群建、郭玉香已经分阶段分别提起诉讼，进一步明确诉讼请求，一审应当对其明确后的本案诉讼请求，进行实体审理作出相应裁判。一审以“提起本案的起诉应从2013年4月22日起，2年内提出，张群建、郭玉香于2015年5月15日起诉，已超过法律规定的起诉期限”的理由再次驳回张群建、郭玉香的起诉，认定事实错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定撤销秦皇岛中院（2016）冀03行初27号行政裁定；指令秦皇岛中院继续审理。

秦皇岛中院（2018）冀03行初81号行政裁定认为，张群建、郭玉香在原诉状中称，被告于2008年5月19日至2011年11月4日拆除原告承包土地地上附着物果杂树7158棵，饲养场用房346.5平方米，办公用房8间及住宅房屋630平方米，以上承包的土地、饲养场用地，住宅用地均经相关部门履行了合法承包和使用土地的批准手续及建筑手续。请求：1.确认被告征占原告承包的40余亩土地违法、拆除地上附着物、建筑物违法；2.确认被征地上附着物果杂树为原告合法财产；3.判令被告给予异地安置或补偿；4.要求被告给予原告的住宅房就近置换房屋；5.本案诉讼费由被告承担。该院认为，张群建、郭玉香所诉事实内容及诉讼请求涉及多个行政行为和法律关系。该院向张群建、郭玉香释明并多次告知变更，张群建、郭玉香拒绝变更，其起诉不符合人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则。因本案已经立案，应裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第十项、第三款的规定，裁定驳回张群建、郭玉香的起诉。张群建、郭玉香不服该裁定，提起上诉。

河北高院（2018）冀行终935号行政裁定认为，张群建、郭玉香所诉事实内容及诉讼请求涉及多个行政行为和法律关系。关于上述诉讼请求，第一项是关于确认土地征收或拆除行为违法；第二项关于确认财产权并非行政审判权限范围；第三、四项是关于行政补偿的诉请。经多轮诉讼及法院对其反复释明，张群建、郭玉香就其诉讼请求仍未予明确，且拒不变更。据此，一审以张群建、郭玉香起诉不符合人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则驳回其起诉，并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持（2018）冀03行初81号行政裁定。

张群建、郭玉香申请再审称，海港区政府于2008年5月至2011年11月期间违反征地拆迁程序强制征占土地和拆迁地上的附着物、青苗，事后又没有按照秦政(2002)110号文等规定的补偿标准足额和一次性进行补偿,申请人在提起本案一审诉讼前于2015年5月1日至5月3日对属于一个征地事实、分三个阶段实施征收拆除的行为，依人民法院的多次不同的指导，分别提起三个案件的起诉活动，诉讼请求是明确的，但是河北高院终审裁定依然认为申请人的诉讼请求不明确，违反“一案一诉”基本原则，不符合法律规定。请求撤销一、二审裁定，指令河北高院再审本案并依法作出判决，不得再发回一审法院继续审理；或者指令异地人民法院审理本案；请求支持申请人的诉讼请求。

海港区政府答辩称，原审裁定应予维持，申请人没有可以保护的实体权益。涉及到申请人的征地一共有三个阶段，第一阶段是2000年到2001年污水处理厂征地，涉及到申请人饲养场的清点结果和补偿数额当时申请人已签字确认，并领取了补偿款；第二阶段是鹏远公寓项目征地，申请人在2003年12月达成补偿协议并分两次领取了补偿款。本案涉及的第三阶段征地，对申请人地上物进行过两次清点，因为国土局发现第一次清点中申请人将相邻村民的果树指认为自己的，造成登记错误，因此进行重新清点，结果为2233棵，清点结果郭玉香也签名了。张群建第三阶段的补偿款已提存，但其拒不领取。请求驳回申请人的再审申请。

秦皇岛市海港区自然资源和规划局陈述称，申请人第三阶段被征收土地只有郭玉香承包的西岭地0.32亩，并非其诉状中所称的40亩，申请人主张第三阶段征地包括其饲养场在内并不属实。相关补偿费用已经提存，随时可以发放。

本院另查明，河北高院于2019年11月12日作出（2019）冀行终642号行政判决、2020年3月20日作出（2020）冀行终140号行政裁定。上述裁判中载明如下事实：2018年8月6日，张群建向秦皇岛市人民政府（以下简称秦皇岛市政府）邮寄《政府协调申请书》，申请对海港区政府在征用其土地过程中的补偿、安置等事宜进行协调。秦皇岛市政府于次日收到上述申请书后，于8月29日转交给秦皇岛市信访局办理。张群建对秦皇岛市政府的行为不服，于2018年10月8日向河北省人民政府提交申请行政复议，要求责令秦皇岛市政府针对其于2018年8月6日提交的《政府协调申请书》申请的事项进行协调。河北省人民政府认为，秦皇岛市政府虽然将张群建的申请按照信访事项进行了处理，但不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、国土资发［2006］133号《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》的相关规定，于2018年12月7日作出冀政复决［2018］287号《行政复议决定书》，责令秦皇岛市政府自收到决定之日起60日内就张群建的《政府协调申请书》作出答复。张群建不服该复议决定，向石家庄市中级人民法院提起行政诉讼。石家庄市中级人民法院（2019）冀01行初4号行政判决认为，秦皇岛市政府对张群建的协调申请是否应作出处理以及如何处理等，属于该政府实体审查的范畴，张群建以该政府行政不作为为由申请行政复议，河北省人民政府已经责令该政府限期对其申请作出答复，符合法律规定，判决驳回张群建的诉讼请求。张群建不服该判决提起上诉，河北高院作出（2019）冀行终642号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

2019年3月14日，张群建向秦皇岛中院提起行政诉讼，请求判令秦皇岛市政府按照张群建2018年8月7日向其提起的《政府协调申请书》申请事项内容履行政府职责。秦皇岛中院（2019）冀03行初37号行政裁定认为，张群建提起诉讼要求判令秦皇岛市政府履行《政府协调申请书》申请事项内容的政府职责不符合起诉条件，裁定驳回张群建的起诉。张群建不服该裁定提起上诉，河北高院（2020）冀行终140号行政裁定认为，张群建认为秦皇岛市政府未在法定期限内履行答复职责，可依行政复议法的相关规定主张权利，其再次起诉确认秦皇岛市政府不作为违法并要求履行职责，没有诉的利益，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

本院经审查认为，经过秦皇岛中院和河北高院两级法院的多轮审理，对于申请人提起本案诉讼的原告资格、海港区政府是否属于适格被告、是否属于受诉法院管辖、是否超过法定起诉期限等问题，均已有明确结论，本案现存争议的焦点问题为申请人的诉讼请求是否明确和具体。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。该解释第六十九条第一款第一项规定，当事人起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述规定，当事人提起行政诉讼的法定条件之一，就是其诉讼请求应当明确、具体，以便于人民法院审理。人民法院如认为当事人的诉讼请求不明确，应当向当事人进行释明，对当事人拒不接受释明的，人民法院可以裁定不予立案或者驳回起诉。但需要注意的是，在现阶段囿于部分行政诉讼当事人的法律知识和诉讼能力的不足，导致其不能准确和规范地表达诉讼请求。此时，人民法院应当结合起诉状内容，对当事人的实质诉求予以判断归纳并给予当事人适当的引导和释明，而不能因为当事人的表达不规范、不准确，仅凭起诉状上的文字表述，就认定当事人的诉讼请求不明确、不具体，继而裁定不予立案或者驳回起诉。

本案中，（2015）秦行初字第16号行政裁定将申请人的诉讼请求归纳为“请求确认（海港区政府于2008年5月19日至2011年11月4日违法征占原告承包的40余亩土地并拆除地上附着物、建筑物）行政行为违法，并补偿损失”。其后，秦皇岛中院在本轮诉讼中作出的（2018）冀03行初81号行政裁定，重新列明了申请人的诉讼请求包括四项内容：“1.确认被告征占原告承包的40余亩土地违法、拆除地上附着物、建筑物违法；2.确认被征地上附着物果杂树为原告合法财产；3.判令被告给予异地安置或补偿；4.要求被告给予原告的住宅房就近置换房屋”，并认为申请人的诉讼请求涉及多个行政行为和法律关系，裁定驳回申请人的起诉；河北高院（2018）冀行终935号行政裁定认同该观点，并裁定驳回上诉。但是，本院认为，本轮诉讼中一、二审认定申请人的诉讼请求不明确的结论不能成立。理由如下：

首先，结合本案多轮诉讼的情况来看，申请人的诉状及其提出的诉讼请求并不存在实质性变化，且河北高院在第二次指令秦皇岛中院继续审理本案的（2017）冀行终字第376号裁定中已经明确，“现经多轮诉讼及法院对其释明，张群建、郭玉香已经分阶段分别提起诉讼，进一步明确诉讼请求，一审应当对其明确后的本案诉讼请求，进行实体审理作出相应裁判。”而在本轮诉讼中，一审载明的向申请人“释明并多次告知变更”以及二审载明的“经多轮诉讼及法院对其反复释明”的情形，显然与前两轮诉讼裁定中载明的情况不符，二审裁定的认定也与该院（2017）冀行终字第376号裁定的认定相互矛盾。

其次，从申请人实质要解决的争议来看，其诉讼请求依然可以归纳为“要求确认被告征占原告承包的40余亩土地违法，补偿其相应损失”，人民法院完全可以针对申请人的上述诉讼请求，进行实体审理，实质性解决当事人提出的行政争议。河北高院（2018）冀行终935号行政裁定认为申请人“所诉事实内容及诉讼请求涉及多个行政行为和法律关系”，其诉讼请求中“第一项是关于确认土地征收或拆除行为违法；第二项关于确认财产权并非行政审判权限范围；第三、四项是关于行政补偿的诉请。”但是结合各方当事人的陈述和另案生效裁判查明的事实，申请人提出“确认被征地上附着物果杂树为合法财产”的诉讼请求并非确认财产权，而是针对征地实施过程中对其地上物清点结果提出的请求，属于其所诉征占土地行为的一部分；至于申请人一并提起的有关行政补偿的请求，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条第二款当事人一并提起行政补偿诉讼的规定。

第三，一审裁定认为，申请人的“所诉事实内容及诉讼请求涉及多个行政行为和法律关系……其起诉不符合人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于共同作出同一行政行为的行政机关为共同被告的规定及第二十七条关于因同一行政行为产生的必要共同诉讼的规定，除有法律特别规定的情况下，一般不应在一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。当然，如果综合考虑减少当事人诉累、厘清具有关联性行政行为之间的责任划分、实质性化解行政争议等因素，在有的诉讼中对两个以上的行政行为进行审理，可以更好保障诉权及当事人的合法权益。在司法实践中，公民、法人或其他组织在起诉时可能会提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为应当只有一个。本案中，申请人的诉讼请求就是基于其土地被征占未获得补偿这一具有关联性的事由提起诉讼，并一并提起补偿请求，其起诉并不违反前述规定的情形。一审认为申请人的起诉违反“一案一诉”基本原则，认定事实不清，应予纠正。

综上所述，一、二审均认为申请人的诉讼请求不明确，该判断并不准确，裁定驳回起诉的结果损害了当事人的诉讼权益，本院予以指正。但是，根据本院查明的事实，张群建对本案所涉土地的补偿问题，已经按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，通过提起行政补偿协调的途径解决，依照河北省人民政府的行政复议决定，秦皇岛市政府应当对该问题进行予以协调解决。鉴于张群建的合法权益可继续通过行政协调解决的方式寻求救济，一、二审裁定处理结果虽有不当，但并未对张群建的合法权益造成实质性影响。从减少当事人诉累、节约司法资源和行政资源的角度出发，本案无须进入再审程序。

应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款规定，第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。根据上述规定，第二审人民法院裁定指令一审人民法院继续审理，除了认为一审法院不予立案、驳回起诉的裁定确有错误外，还需要满足“符合起诉条件”这一必要条件。例如，一审法院认为原告起诉超过起诉期限裁定驳回起诉，第二审法院如果经审理发现原告的起诉没有超过起诉期限，也不能简单地以原审裁定错误作出指令继续审理的裁定。此时，第二审法院还应对其他起诉条件进行全面审查，包括原告资格、适格被告、诉讼请求明确且有事实根据、属于受诉法院管辖等起诉条件。换言之，只有在第二审法院经全面审查认为当事人的起诉完全符合起诉条件的情况下，才能指令一审法院继续审理。一审法院继续审理，则必须对案件进行实体审理，而不能以当事人的起诉不符合起诉条件为由，再次作出不予立案或驳回起诉裁定。即使一审法院认为当事人的起诉仍然不符合起诉条件，也应与二审法院沟通，通过对原二审裁定提起审判监督程序予以处理。就本案来看，河北高院两次指令秦皇岛中院继续审理，秦皇岛中院均没有进入实体审理，而是以不同的理由裁定驳回起诉，导致诉讼程序空转。同时，河北高院（2017）冀行终字第376号裁定已明确本案经人民法院释明，当事人诉讼请求明确，要求秦皇岛中院进行实体审理，但在（2018）冀行终935号行政裁定又认为当事人诉讼请求不明确，且拒绝变更，最终支持裁定驳回。申请人于2015年提起本案诉讼，前后经过六轮诉讼，依然没有进入实体审理，案涉行政争议无法得到化解。本院对一、二审存在的问题均予以指正。

还需要指出的是，针对侵犯其合法权益的行政行为提起行政诉讼是当事人寻求救济的法定途径之一，但是当事人也应当采用经济、理性的方式寻求救济，避免占用过多的司法资源和行政资源，同时增加自身诉累。根据本院调查了解的情况及申请人在询问中的陈述，申请人因案涉土地征占的补偿问题，除提起本案诉讼之外，还提起了大量政府信息公开、政府履职申请的行政复议和行政诉讼，相关复议、诉讼案件达数十起。在申请人已经对补偿问题提起行政协调申请，并经行政复议责令秦皇岛市政府予以协调解决的同时，申请人就本案裁定向本院提起的再审申请，明显缺乏可保护的实体权益。申请人应当采用合理的方式寻求救济，避免过度和无序的启动复议或诉讼程序，占用有限的司法资源和行政资源。

综上，张群建、郭玉香的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回张群建、郭玉香的再审申请。

审判长 　孙　江

审判员 　熊俊勇

审判员　 杨科雄

二〇二〇年四月十三日

法官助理   周  觅

书记员   余艺苑

案例来源：中国裁判文书网

转载自：行政法

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本号法律支持：姜效禹，山东烟台人，从事法院工作十六年，现山东智峰律师事务所实习律师，微信号：sdyt86，立足烟台诚交各界好友。