烽视角15 || 王 烽：现代学校制度建设需探寻新路径

“现代学校制度”是基于现代学校组织理论和具有普遍性的实践模式，为适应我国深化教育体制改革要求而提出的重要概念，“建设现代学校制度”在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“教育规划纲要”）中进入政策议程，成为政策“热词”，中央与地方和学校依此开展了“上下结合”的改革探索。在扎实推进教育强国建设新阶段，进一步理顺政府与学校、社会的关系是推动教育高质量发展的关键，学校组织制度变革仍然是不应忽视的重要议题。重新探寻“建设现代学校制度”的意义、内涵和实践路径，可以进一步厘清改革的逻辑脉络，为突破教育事业发展的关键障碍、推进教育治理现代化提供框架思路和经验借鉴。

现实中的许多重大教育问题，根源必然追溯到体制机制，制度变革是改革的“深水区”。教育改革发展的每一个阶段都有特定的政策重点，在目标、任务、手段背后，制度规定了各个行动主体之间的利益格局、行为边界和动力机制，起着决定性作用。可以说，制度和规则不变，任何改革都只能是表面文章，还会积累更多新问题；体制机制障碍没有破除，任何新理念、新任务、新方法都不会取得真正的新成效，这是被实践反复证明的“改革逻辑”。了解这个逻辑，才能真正领会习近平总书记在2023年5月29日主持中央政治局集体学习时强调的“坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端，全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平”的深刻内涵。建设现代学校制度是深层次的教育改革，在教育强国建设新阶段仍然具有重要的现实意义。

1. 为推进学校治理现代化提供目标模式

教育治理现代化是建设教育强国的基本路径，现代化的学校治理则是现代化教育治理体系的核心。现代学校已呈现出显著的数字化、个性化、社区化趋势，在提高人才自主培养水平和促进教育公平包容方面承担着新的国家使命和社会责任，行政化、任务式、直线式、指标化治理严重束缚着学校的创新活力。理顺政府与学校、学校与社会的关系，建设现代学校制度，实现学校内部治理现代化，才能为育人方式改革提供新的动力机制，实现教育质量变革。十多年前，教育规划纲要将“建设现代学校制度”作为六大改革任务之一，提出了改革的基本思路和主要任务，随后教育部在全国布局了改革试点，先后制定了《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》《全面推进依法治校实施纲要》《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》《依法治教实施纲要》等文件。基层改革创造了丰富多样的实践模式，但总体上还没有完全改变学校治理的传统格局，而且由于各种因素影响，有些试点改革并没有持续下去。从近些年的情况看，尽管学校育人方式改革动作频频，但缺乏治理层面的改革与之相适应，原有的学校管理模式难以承担育人方式改革重任。因此，接续前期改革成果，把建立现代学校制度作为学校治理现代化的目标，具有重要现实意义。

2. 为深化教育“放管服”改革提供落脚点

“简政放权、放管结合、优化服务”是适应完善社会主义市场经济体制而实施的行政管理体制改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。近十年来，教育领域取消和下放教育行政审批事项、清理行政许可、强化督导评价、实行标准管理、推进清单管理、推动信息公开、简化服务流程，“放管服”改革进展显著。然而政府对学校管得过多过细这个老问题仍然没有得到缓解，行政部门对学校派任务、卡指标、细考核，通过行政手段干预学校办学行为的现象可谓愈演愈烈。政府向学校放权进展缓慢的同时，政府和学校之间缺乏制度屏障，导致“穿透式管理”常态化，校长、教师负担日益沉重。同时，部分学校校长则借助社会影响力享有过大的自由裁量权。政府对学校需要进一步简政放权已经是上下共识，但“放权”似乎成为政府部门的“独角戏”，缺乏学校内部治理改革的呼应和校长群体的认可。只有持续推进现代学校制度建设，厘定政府与学校的权责边界，构筑政府与学校之间的“制度防火墙”，“放管服”改革才能起到理顺政校关系的作用。

3. 为激发学校办学活力提供制度保障

在以立德树人为宗旨的质量观下，教育质量和学校特色不是管出来、评出来的，而是富有教育情怀、充满活力的校长和教师群体创造的。习近平总书记2023年在《求是》杂志发表的重要文章《扎实推进教育强国建设》中指出，要“在深化改革创新中激发教育发展活力”。激发活力，归根到底是要遵循扩大学校自主权与改进学校内部治理相结合的路径。2020年9月，教育部等八部门印发了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，明确规定了扩大学校在课程教学、教育评价、副校长提名、教师聘任、经费使用等方面的自主权，同时在完善学校宏观管理、内部治理和社会监督方面提出要求。实践证明，在法律和上位政策规定下，地方教育主管部门与学校之间就责权利达成契约，同时推进学校治理机制创新，才能为切实落实学校自主权提供制度保障，而这恰好是四川省成都市青羊区、山东省潍坊市坊子区、浙江省宁波市海曙区等地建设现代学校制度的宝贵经验。四川省成都市武侯区、双流区等在教师编制约束下，试点扩大部分学校在教师招聘、内部管理、经费使用方面的自主权，极大激发了学校办学活力，形成了可推广的改革成果。

现代学校是一类很特殊的组织，它既提供社会服务，又有部分公共管理职能，是实现现代政府职能的重要载体，又具有与政府机关、企业、其他社会组织不同的组织结构和运行规则。现代学校制度的概念源自“现代企业制度”。改革开放以后，在解决了企业所有制多元化的问题后，企业改革深入企业治理层面，提出建立现代企业制度，指向市场经济条件下推进企业法人治理，国有企业实行政企分开、建立委托代理关系以提高企业效能，增加企业在开放市场中的竞争力。现代学校制度则是教育行政管理体制改革进程中出现的概念，意图在借鉴现代学校治理模式的基础上，通过制度建设，厘清政府与学校的关系，实现“政校分开”，完善学校内部治理结构，激发学校办学活力。教育规划纲要提出“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。建设现代学校制度，标志着我国教育体制改革进入了更深层次、触及了根本问题。在这个意义上，现代学校制度主要应包括以下三个内核。

1. 学校法人制度

法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。在《中华人民共和国民法典》中，公办学校属于事业单位法人，民办学校可以登记为社会服务机构（非营利法人）和企业（营利性法人），赋予了学校独立民事法人地位。学校法人制度的确立，是处理学校与政府、社会组织、个人之间的关系，实现依法治教、依法治校的前提。然而，公办中小学校由政府设立、资助、管理和监督，在现实中很难成为与政府机关具有平等法律地位的法人实体，在经济上也缺乏独立承担民事责任的能力，其自主办学权很难像社会服务机构、社会团体那样，按照民法自然、充分地享有，只能在改革中通过其他法律和政策逐步、有限获得。按照委托代理理论，随着管理的专业化，企业所有者指定、雇佣专业人士代理其管理企业，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬；授权者就是委托人，被授权者就是代理人，这是现代企业制度的一个重要特征。委托人和代理人之间的权责分配既有相关法律保证，也可以在双方之间的合同中细化。公办学校与政府之间的关系，可以在依据《中华人民共和国民法典》的基础上，参考现代企业治理结构，转化成主管部门牵头的有代表性的委员会与校长之间的委托代理关系，通过法律和合同加以规定。这也许是落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立事业单位法人治理结构”的一个解决方案。

2. 公共治理模式

学校是一种承担公共利益的机构，提供的是公共服务，现代学校的治理是一种“公共治理”。公共事务从“管理”到“治理”，是一种从理念到模式的变革。“治理”既不遵从“直线式”、科层化行政管理方式，又不以市场机制为手段，体现出开放的共同体在一致利益基础上多元参与、遵从规则、平等协商等特征。教育规划纲要中关于现代学校制度的表述较好体现了学校公共治理的思想，其中，“依法办学”既是对办学行为的约束，也为学校提供了最大的自主空间，学校只接受法律法规授权的政府干预。“自主管理”“民主监督”不仅提出学校内部自治的原则，而且体现治理过程的“协商”特征，强调学校需完善内部管理流程，增强自主管理能力，“实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制”。“社会参与”则体现学校治理的多元参与原则，在全面育人要求下，教育资源边界不断扩展，家庭、社会各方面、专业组织不仅要参与教育资源的提供，还要作为利益相关者、公共利益的代表、教育合作者参与学校决策和监督。

3. 专业化治理逻辑

学校是一种教育专业组织，无论是行政管理还是社会参与，都不能影响学校治理的专业性，这种专业性是学校自主权的理论来源，也是在多元参与的治理过程中始终坚守教育规律的保障。学校治理的专业化意味着，校长必须具备较高的职业素养，不仅仅是教育专家、管理专家，而且是能够调动各方面资源、实施多元参与治理的组织者。教师的专业素养不仅体现在学科教学方面，更重要的是要参与、指导学生的全面成长，并且学会与家庭、社会有关方面合作。治理专业化还意味着，学校治理既不能像政府机关那样过分强调服从、依赖控制手段，也不能像企业那样过多强调竞争、过度使用评价和追求效率。学校的内部规则、管理流程要始终围绕学生的健康成长和全面发展，构建一个良好的育人生态。

现代学校制度是一套系统的思想理念，是政府与学校之间和学校内部基本的边界规则，在实践中有多种多样的模式。建设现代学校制度是“深水区”的改革、“改革背后的改革”，也是实现教育治理现代化绕不过去的改革。在当前基础教育发展任务和政策环境下，重启这项改革必须采取新的策略。

1. 要依靠地方和学校自主探索

多年的实践证明，地方和学校拥有解决所有教育难题的现成答案，而依赖顶层设计、按照一张完备的图纸进行施工的改革，却往往难以取得预期效果。地方自主改革探索是现代学校制度建设的思路来源，也是最有效的实践路径。很多改革举措在成为国家政策之前，在地方已经形成了多种多样的实践模式，而当试图从上到下统一推动的时候，反而失去了针对性和生命力，变成了规定动作和表面文章。地方政府是现代学校制度建设的主导者，对于上级政府来讲，根本是要营造宽松的改革探索氛围。目前教育部系统布局全国的基础教育实验区、实验校很多，为继续推进现代学校制度建设提供了机会。

2. 与重点教育政策配套实施

近些年，一系列政策正在推动基础教育发生深刻变革，这些政策在顶层设计上本来是系统性的，但是到了很多地方，落实层面却变得碎片化，一些学校顾此失彼、不堪重负，根本原因在于缺少根据当地实际对政策进行整合、协商和再创新的自主治理机制。因此，将重要教育政策实施与学校治理改革同步，把现代学校制度的基本要求、核心内涵融汇于当前教育改革实践，既是现代学校建设的务实路径，也是获得可持续政策效果的重要保证。例如：通过家长委员会等各种委员会、共同体的合作治理推动家校社合作育人，就是建立多元参与治理机制的契机，能有效调动合作方的积极性，保证合作育人的效果和可持续性。

3. 针对改革中出现的问题推进

对地方和学校实际工作来讲，理念出发、任务导向都不如问题导向，因为针对性决定着价值和效果。只要是具有一定持续性的教育改革，最终遇到的障碍都是体制机制方面的，如果现代学校制度的一些理念和模式具有解决这些问题的价值，那么就可以进入改革议程。如持续20年的集团化办学创造了多种模式，取得了一定成效，已经成为全国通行的做法，但也遇到了瓶颈。政府与总校、总校与成员校之间的责权利关系尚未理顺，学校集团治理机制还不健全，对参与学校的积极性和集团生态产生了一些不利影响。政府进一步向集团放权，集团层面建立各校平等参与的治理机制，引进社会有关方面代表参与治理，应是解决问题的一个答案。若此，现代学校制度建设则可以在学校集团层面获得新的进展。

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